Bản góp ý của VCCI

 
Kính gửi:      BỘ TƯ PHÁP

               V/v: Góp ý Dự thảo Luật sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Phúc đáp Công văn số 3499/BTP-PLHSHC ngày 16 tháng 08 năm 2007 của quý Bộ đề nghị góp ý Dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) (Dự thảo)[1], Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam có một số ý kiến như sau:

I.                   NHẬN XÉT CHUNG

So với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 và luật sửa đổi năm 2002, Dự thảo Luật sửa đổi đã có nhiều tiến bộ, hợp lý và khả thi hơn. Để đánh giá, nhận xét Dự thảo này, ngoài những tiêu chí quy định tại Điều 4 của Dự thảo, các nguyên tắc thể hiện trong Tờ trình Chính phủ về Dự thảo chúng ta còn dựa vào các tiêu chí sau:

-         Thứ nhất, tiêu chí về nội dung các quy định trong Dự thảo: giữa các quy định trong Dự thảo cũng phải đảm bảo tính rõ ràng, thống nhất và đồng bộ;

-         Thứ hai, tiêu chí về tính dân chủ trong hoạt động xây dựng pháp luật: cần đảm bảo vai trò của nhân dân trong việc tham gia xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, từ việc đề xuất chính sách, góp ý xây dựng luật đến việc tham gia vào quá trình biên soạn luật.

II.                CÁC GÓP Ý CỤ THỂ

1.      Về thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật còn chồng chéo; nội dung mâu thuẫn, nhiều tầng nấc; khó tra cứu và áp dụng một phần là do có quá nhiều loại hình văn bản quy phạm pháp luật, một cơ quan có thể ban hành nhiều văn bản quy phạm và càng cơ quan cấp dưới thì càng ban hành nhiều văn bản hướng dẫn. Do đó, định hướng trong thời gian tới cần giảm thiểu các hình thức văn bản này.

Có hai biện pháp để giải quyết vấn đề này. Thứ nhất, cần có quy định đơn giản hoá thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản, theo đó, mỗi cơ quan ban hành một loại văn bản, bỏ hình thức thông tư, chỉ thị và văn bản liên tịch. Tuy nhiên, nội dung này sẽ mâu thuẫn với các quy định pháp luật hiện hành. Như vậy phương án này sẽ khó khả thi. Thứ hai, thiết kế các quy định của Dự thảo, sao cho các văn bản này sẽ phải ban hành trên cơ sở những điều kiện và trình tự nhất định. Để làm được điều này, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc sửa đổi Điều 9 của Dự thảo theo hướng tất cả các văn bản quy phạm pháp luật có điều, khoản cần phải được quy định chi tiết bằng văn bản khác, thì ngay tại điều, khoản đó, phải xác định rõ cơ quan được uỷ quyền hướng dẫn, nội dung và phạm vi hướng dẫn.

Cần nghiên cứu lại quy định tại Khoản 2, 3 Điều 21: Cần giải thích rõ khái niệm: "quy định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chánh án Toà án nhân dân tối cao"; "quy định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao" Tránh hiện tượng Toà án, VKS ra các văn bản điều chỉnh quan hệ xã hội.

2.      Về việc soạn thảo, ban hành các văn bản của Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ
Việc soạn thảo, ban hành các văn bản này chỉ được quy định một cách khá đơn giản tại Điều 66, 67 của Dự thảo. Ý kiến của Ban soạn thảo cho rằng trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật cụ thể bởi cơ chế hoạt động của các cơ quan này, trong luật chỉ quy định những bước cơ bản cần phải thực hiện. Tuy nhiên, theo quan điểm chung, Dự thảo sẽ là luật gốc của pháp luật xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nếu như, trong Dự thảo không có các quy định, nguyên tắc, trình tự, thủ tục cụ thể thì căn cứ vào đâu các cơ quan trên dựa vào để đưa ra các quy định trình tự xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cho riêng mình? Nếu không có quy định cụ thể, mỗi cơ quan sẽ tự ban hành theo cách thức và quy trình riêng. Như vậy sẽ không đảm bảo được tính thống nhất, không kiểm soát được quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm của những cơ quan này.

Để đảm bảo tính thống nhất, hợp lý và hiệu quả, đề nghị đối với các văn bản nào của những cơ quan này hướng dẫn thi hành các văn bản cuả cơ quan cấp trên cần phải được quy định cụ thể về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành trong Dự thảo này.

3.      Về sự đảm bảo quyền tham xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của nhân dân

Quyết định chính sách là thẩm quyền của các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, sáng kiến chính sách, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật để thể chế hoá các đường lối chính sách không nhất thiết phải do cơ quan nhà nước làm. Các quy định trong Dự thảo này tuy đã đề cao và cụ thể các quyền của nhân dân trong việc tham gia góp ý kiến xây dựng pháp luật, nhưng vẫn chưa đạt đến mức độ để nhân dân cùng tham gia xây dựng chính sách, xây dụng văn bản quy phạm pháp luật – xã hội hoá việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật (như việc đấu thầu soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật). 

Theo kinh nghiệm các nước phát triển, việc xã hội hoá soạn thảo văn bản pháp luật được diễn ra khá sâu sắc. Gần đây, cũng có khá nhiều các học giả, dư luận trong nhân dân trong nước đồng tình đối với công tác xã hội hoá việc soạn thảo luật. Vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc đưa các nội dung này vào luật. Xã hội hoá việc soạn thảo văn bản quy phạm sẽ đảm bảo được tính khả thi và nhân văn của những văn bản này.

4.      Về việc lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Việc lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể tại hai điều 34 và 60 của Dự thảo. Tuy nhiên, quy định tại các điều này chưa cụ thể. Dự thảo không quy định điều kiện đối với dự thảo văn bản quy phạm xin góp ý, bao gồm điều kiện về mặt hình thức và điều kiện về mặt nội dung. Trong quá trình góp ý xây dựng pháp luật, VCCI đã gặp nhiều khó khăn vì các dự thảo được gửi đến còn quá sơ sài về hình thức, không rõ ràng về mặt nội dung chính sách. Nếu Dự thảo quy định về điều kiện về hình thức, nội dung dự thảo cần góp ý, minh bạch hoá các thông tin chính sách liên quan thì việc lấy ý kiến sẽ có hiệu quả hơn.

Các Điều 34 và 60 về việc lấy ý kiến góp ý cho dự thảo đều quy định thời gian không ít hơn 20 ngày hoặc không ít hơn 60 ngày đối với các dự thảo liên quan tới các thoả thuận của Việt Nam với WTO. Quy định này chưa hợp lý. Thứ nhất, việc quy định 20 ngày và 60 ngày là quy định mang tính “đối phó”, chỉ những nội dung nào đã được ghi nhận trong thoả thuận quốc tế thì mới phải lấy ý kiến trong vòng 60 ngày. Thứ hai, quy định này chưa cân nhắc tới quyền, lợi ích hợp pháp của người dân. Nhiều quy định có khi có sự ảnh hưởng sâu sắc tới quyền và lợi ích của nhân dân, tại sao chỉ lấy ý kiến 20 ngày? Đề nghị ban soạn thảo điều chỉnh theo hướng áp dụng chung thời gian xin lấy ý kiến là 60 ngày. Thời gian xin lấy ý kiến có thể ngắn hơn theo thủ tục rút gọn.
Trong Dự thảo không có các quy định về nghĩa vụ lấy ý kiến đối với các văn bản của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và văn bản quy phạm liên tịch. Thiết nghĩ, các văn bản này có tác động trực tiếp tới quyền và lợi ích của đối tượng tác động nên không thể không quy định việc lấy ý kiến. Đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc đưa vào các quy định về nghĩa vụ, thời gian, quy trình xin ý kiến của các văn bản này.

Cũng tương tự, Dự thảo không có quy định về thời hạn cụ thể về việc lấy ý kiến các văn bản của Chánh án toà án nhân dân tối cao, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc hoàn thiện các nội dung này.

5.      Về việc giải thích văn bản quy phạm pháp luật

Đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc làm rõ một số vấn đề sau:

Thứ nhất, hình thức thể hiện của văn bản giải thích là gì? Liệu Bộ trưởng có ra một thông tư để giải thích một thông tư hay không? Nếu không phải là thông tư thì văn bản đó là gì, hiệu lực pháp lý và hiệu lực áp dụng của nó tới đâu? Dự thảo chưa đưa ra được quy định cụ thể để trả lời cho các nội dung này.

Thứ hai, trình tự xây dựng, ban hành các văn bản giải thích sẽ được tiến hành như thế nào?

Thứ ba, mối quan hệ giữa văn bản giải thích và văn bản pháp luật gốc sẽ được quy định như thế nào? Nội dung này cũng chưa được làm rõ trong Dự thảo.

6.      Về việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành

Nội dung thiết kế Điều 100 đã mâu thuẫn ngay với nguyên tắc quy định trong Dự thảo. Đoạn 2 khoản 1 Điều 9 của Dự thảo quy định “Trong trường hợp luật, pháp lệnh... thì ngay tại điều, khoản đó, phải xác định cơ quan ban hành, nội dung, phạm vi của văn bản cần ban hành”. Tuy nhiên, đến Điều 100, Dự thảo mới quy định về ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành. Ngay cả trong quy định của Điều này Dự thảo cũng chưa quy định rõ thời gian bao lâu và cơ quan nào hướng dẫn điều nào, dưới hình thức văn bản nào, phạm vi ra sao? Điều này sẽ gây khó khăn cho người góp ý Dự thảo vì không thể biết điều nào sẽ được quy định chi tiết điều nào không. Do đó, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc hoàn thiện.

7.      Về quy trình ban hành văn bản quy phạm rút gọn

Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp rút gọn là một nội dung mới, tiến bộ và hợp lý được đưa vào Dự thảo. Tuy vậy, các nội dung của Chương VII chỉ bao gồm 4 Điều và các Điều này đều quy định hết sức chung chung. Ví dụ, khoản 3 Điều 73 quy định “Cơ quan thẩm tra có trách nhiệm thẩm tra dự thảo văn bản ngay sau khi nhận được hồ sơ”. Câu hỏi được đặt ra là, “ngay sau khi” là khoảng thời gian bao lâu và trong bao lâu cơ quan thẩm tra phải thẩm tra xong?

Thêm vào đó, Điều 75 có quy định về việc thông qua dự thảo theo quy trình rút gọn. Tuy nhiên Điều này không đề cập tới thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.v.v. Đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc hoàn thiện các nội dung này.

8.      Một số góp ý khác

8.1   Về gửi, lưu trữ văn bản quy phạm pháp luật, hồ sơ dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Đề nghị Ban soạn thảo làm rõ nội dung quy định tại khoản 1 Điều 14 Dự thảo theo hướng ai phải gửi và gửi đến cơ quan nào, thủ tục, trình tự ra sao?

8.2   Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc làm rõ định nghĩa khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật tại Điều 2 của Dự thảo. Định nghĩa trong Dự thảo thiên về lý luận giáo khoa, chưa rõ ràng. Thêm vào đó, trên thực tế, không phải các văn bản nào, dưới hình thức luật định, do cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành đều mang tính quy phạm, như Nghị quyết phiên họp của Chính phủ.v.v.

8.3   Về thành phần Ban soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết

Đoạn 2 khoản 1 Điều 30 Dự thảo quy định “...; thành viên Ban soạn thảo phải là lãnh đạo cấp vụ hoặc tương đương trở lên”. Để đảm bảo tính hợp lý đề nghị không đưa quy định này vào Dự thảo mà để các cơ quan hữu quan tự quyết định cử đại diện tham gia.

8.4   Nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo

Khoản 3 Điều 32 Quy định “.. đăng tải dự thảo trên website của Chính phủ hoặc website của cơ quan chủ trì soạn thảo (nếu có)”. Thiết nghĩ, tất cả các cơ quan soạn thảo cần phải có website riêng và việc đăng tải cần được tiến hành cả trên cả hai website của Chính phủ và bản thân cơ quan chủ trì soạn thảo. Đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc đưa quy định này vào Dự thảo.

8.5   Một số lỗi nhỏ

Đề nghị Ban soạn thảo chỉnh lại một số lỗi sau:

Thứ nhất, đề nghị sửa khoản 5 Điều 67 thành “... quy định tại khoản 3 Điều 35 của Luật này”.

Thứ hai, cũng tương tự, đề nghị sửa Điều 75 của Dự thảo thành “quy định tại Điều 72 của Luật này...”.

Thứ ba, đề nghị sửa Điều 83 của Dự thảo thành “quy định tại Điều 84 của Luật này.”

Trên đây là một số ý kiến góp ý Dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi). Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam trân trọng gửi tới quý Cơ quan nghiên cứu, hoàn thiện Dự thảo.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của quý Cơ quan.