Bà Phan Thị Mỹ Dung – Sở Tư pháp Long An góp ý Dự thảo Luật ban hành VBQPPL tại Hội thảo VCCI tp.HCM ngày 20/8/2014

BẢNG GÓP Ý

Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 2015)

(tham gia tại Hội thảo:  vai trò của doanh nghiệp trong Luật Ban hành văn bản QPPl mới”

I. ĐÓNG GÓP VỀ MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG

1. Dự thảo quy định Hiến pháp là một loại văn bản QPPL trong hệ thống văn bản QPPL (điểm a, khoản 2, Điều 3), nội dung này sẽ mâu thuẫn với quy định “Luật này không quy định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp” (khoản 2, Điều 1 dự thảo). Mặt khác, tại Điều 119, 120 của Hiến pháp đã khẳng định “Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam….Quốc hội quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp…”. Do đó, đề nghị: bỏ khoản 2, Điều 1 và bỏ khoản 1, Điều 3 (vì nội dung này thuộc về nguyên tắc xây dựng ban hành văn bản QPPL, có thể chuyển sang Điều 4), Điều 3 viết lại như sau:

“Điều 3. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được điều chỉnh theo quy định của Luật này bao gồm:

1. Luật

2. Pháp lệnh……………”

2. Thực tế cho thấy tính chất, vị trí của Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện trong hệ thống hành chính là cơ quan chấp hành và thừa hành; trong thi hành pháp luật, cấp huyện và cấp xã chủ yếu là tổ chức thi hành những quy định của Hội đồng nhân dân (HĐND), UBND tỉnh và của Trung ương, nên đề nghị dự thảo không quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) của cấp huyện. Mặt khác, theo quy định của dự thảo (Điều 23, phương án 1) thì trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của cấp huyện sẽ do một Luật khác quy định (Luật Tổ chức chính quyền địa phương – Luật này cũng chưa được ban hành), như vậy, mục đích, yêu cầu và quan điểm về hợp nhất 2 Luật Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 là chưa đảm bảo, tính thống nhất trong hệ thống văn bản QPPL của Việt Nam cũng không đảm bảo. Từ đó, đề nghị bỏ điểm l, khoản 2, Điều 3 và Điều 23 của dự thảo (lựa chọn phương án không quy định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của cấp huyện).

3. Đề nghị xem xét việc quy định văn bản QPPL của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, nên để đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là một chủ thể được ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết, vì nếu quy định đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được ban hành văn bản QPPL và trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL được quy định tại Luật về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (Điều 22 dự thảo), như vậy, cũng là trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL nhưng lại không điều chỉnh bởi Luật này mà được một văn bản pháp luật khác quy định (Luật về đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt - Luật này cũng chưa được ban hành), như vậy, mục đích, yêu cầu và quan điểm về hợp nhất, thống nhất pháp luật quy định về ban hành văn bản QPPL chưa được đảm bảo. Từ các lý do đó đề nghị bỏ điểm k, khoản 2, Điều 3 và Điều 22 của dự thảo.

4. Đề nghị, thống nhất về đánh số thứ tự của văn bản QPPL (khoản 2, Điều 8 dự thảo) là theo năm ban hành, không quy định riêng đối với Luật, Pháp lệnh thì đánh số thứ tự theo từng loại văn bản và nhiệm kỳ của Quốc hội, vì để đảm bảo tính thống nhất chung trong hệ thống văn bản QPPL (HĐND tỉnh cũng hoạt động theo nhiệm kỳ, cũng có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL). Mặt khác, trong số, ký hiệu của Luật, Pháp lệnh đã có thể hiện số khóa của Quốc hội. Theo đó, sửa đổi khoản 2 và gộp điểm a, b khoản 3, Điều 8 dự thảo).

5. Tại Điều 109, đề nghị xem xét, không cần thiết thành lập Hội đồng tư vấn chính sách cấp tỉnh vì trước khi trình dự thảo nghị quyết cho HĐND thì UBND đã giao cho cơ quan chuyên môn chủ trì xây dựng dự thảo, quá trình xây dựng dự thảo này cũng phải qua các trình tự, thủ tục được quy định (như: tổ chức lấy ý kiến, theo đó sẽ có sự tham gia ý kiến của các  cơ quan, đơn vị có chức năng quản lý nhà nước, Mặt trãn tổ quốc và các tổ chức thành viên, đối tượng chịu sự tác động, cần thiết mời đóng góp ý kiến của các chuyên gia…) phải qua thẩm định của Sở Tư pháp (trong đó báo cáo thẩm định phải thể hiện các nội dung: Sự cần thiết ban hành của văn bản, xem xét tính khả thi, hợp hiến, hợp pháp của văn bản và báo cáo này cũng do Lãnh đạo Sở Tư pháp ký và chịu trách nhiệm về nội dung thẩm định…), sau đó các thành viên UBND cấp tỉnh họp để xem xét thông qua tờ trình trình HĐND và dự thảo này phải qua thẩm tra của các Ban của HĐND trước khi trình HĐND thông qua tại kỳ họp. Do đó, việc thành lập Hội đồng tư vấn chính sách cấp tỉnh chỉ làm kéo dài thời gian soạn thảo, rờm rà thêm về thủ tục trong khi thành viên của Hội đồng cũng chính là những người đã có tham gia ý kiến trong quá trình soạn thảo.

6. Về quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL cần bổ sung quy định rõ vấn đề xử lý (tiếp thu, giải trình…) các ý kiến đóng góp, vì bao giờ đối tượng chịu sự tác động cũng cho ý kiến có lợi cho mình (thuận lợi về trình tự, thủ tục, về lợi ích vật chất, tinh thần.. ) nhưng khi ban hành văn bản thì sẽ có sự khác, các ý kiến đóng góp không được tiếp thu và được lý giải là theo quy định của văn bản cấp trên, là căn cứ vào điều kiện kinh tế-xã hội và khả năng ngân sách địa phương, thực tiễn không cho phép…nên khi văn bản được ban hành có hiệu lực áp dụng nhưng thực hiện rất khó nhận được sự đồng thuận của đối tượng chịu sự tác động, làm cho quy định về lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động của dự thảo văn bản QPPL trước khi ban hành là mang tính hính thức, hiệu quả không cao.

7. Về quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản:

a) Quy định tại Điều 126 có điểm chưa thống nhất với quy định tại khoản 1, Điều 127, đề nghị xem xét chỉnh sửa cho phù hợp, vì:

 Điều 126 nêu “…văn bản QPPL không đăng công báo thì không có hiệu lực thi hành”; “…trong thời gian chậm nhất 02 ngày làm việc, (có thể là 04 ngày liên tục) kể từ ngày công bố…. gửi đến cơ quan Công báo để đăng công báo”; “Cơ quan công báo có trách nhiệm nhiệm đăng…chậm nhất 15 ngày, kể từ ngày nhận được văn bản”. Như vậy tổng thời gian có thể là trên 19 ngày, vì quy định là “ngày nhận” văn bản, chứ không quy định là gửi ‘trực tiếp-giao “tận tay”cho cơ quan Công báo nên văn bản có khi phải qua đường văn thư.

Đối chiếu với Điều 127, quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản: đối với văn bản Trung ương thì “ổn” (có hiệu lực không sớm hơn 45 ngày); nhưng đối với văn bản QPPL cấp tỉnh thì sẽ không thống nhất (có hiệu lực không sớm hơn 10 ngày), như vậy, trong trường hợp văn bản thì quy định có hiệu lực ở ngày thứ 11 kể từ ngày HĐND tỉnh thông qua, UBND tỉnh ký ban hành văn bản, nhưng vì công báo chưa đăng (cho phép đến hơn 17 ngày) như vậy văn bản này có hiệu lực khi nào?

Mặt khác, việc quy định đăng công báo ở cấp tỉnh không mang tính khả thi cao và tốn kém chi phí vì vậy đề nghị chỉ nên quy định việc đăng công báo đối với văn bản của Trung ương.

b) Điều 128, đề nghị bỏ khoản 3 vì đối với các quy định về chế độ, chính sách không quy định hiệu lực trở về trước sẽ làm thiệt thòi cho các đối tượng được áp dụng; thực tiễn, địa phương khi triển khai thực hiện quy định của Trung ương (nhất là những quy định giao cho HĐND tỉnh quy định cụ thể - phải đợi có cuộc họp của HĐND thông qua) thì khó mà ban hành văn bản QPPL triển khai kịp thời, đúng theo thời gian có hiệu lực của văn bản Trung ương.

c) Từ thực tế áp dụng văn bản QPPL, đề nghị dự thảo bổ sung thêm một khoản để giải thích rõ thế nào là hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật, vì trên thực tế hiện nay có 02 cách hiểu khác nhau về khái niệm “hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật”, cụ thể: cách hiểu thứ nhất, hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật tức là quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản trước ngày ban hành văn bản (ví dụ văn bản ban hành ngày 15/01/2014 thì tại văn bản đó cũng quy định văn bản có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2013); cách hiểu thứ hai, hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật tức là trong nội dung văn bản có những quy định được áp dụng cho những trường hợp đã xảy ra trước thời điểm văn bản có hiệu lực (ví dụ văn bản quy định về chế độ, chính sách cho đối tượng là người làm công tác không chuyên trách tại cấp xã, được hưởng từ ngày 01/01/2011, nhưng đến đầu năm 2012 mới ban hành văn bản, thì các quy định về chế độ chính sách tại văn bản này vẫn được áp dụng cho các trường hợp từ năm 2011).

Trên thực tế vẫn có trường hợp các cơ quan ở địa phương ban hành văn bản QPPL có quy định áp dụng cho cả những trường hợp đã xảy ra trước thời điểm văn bản đó có hiệu lực và bổ sung thêm một quy định văn bản có hiệu lực là sau 10 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành văn bản nên không rơi vào trường hợp quy định hiệu lực trở về trước.

II. ĐÓNG GÓP VỀ NHỮNG NỘI DUNG CỤ THỂ CỦA DỰ THẢO

1. Tại Điều, khoản 2, bỏ câu “Không quy định việc ban hành văn bản có chưa quy phạm, nhưng chỉ áp dụng trong nội bộ cơ quan, đơn vị”, quy định điều này là thừa, vì thẩm quyền được ban hành và khi nào ban hành văn bản QPPL đã được quy định rõ.

2. Tại Điều 2, đề nghị bỏ cụm từ “đặt ra và thừa nhận”, vì đây là những từ ngữ không phù hợp với văn phong văn bản QPPL và không mang nghĩa xác định.

- Bỏ đoạn 2, khoản 2 vì đây là quy định thừa, quy định này chỉ là cách nói ngược lại của đoạn 1. Bỏ cụm từ “một cách công bằng” của khoản 3.

3. Tại Điều 4:

- Bỏ cụm từ “tính hợp lý” ở điểm đ khoản 1, vì nội dung này đã được nêu trong quy định tại điểm a, khoản 1.

- Bỏ điểm g, khoản 1, vì nếu có quy định “nghiêm cấm” thì phải có quy định chế tài để xử lý khi có hành vi vi phạm điều “nghiêm cấm” đó (như xử lý vi phạm hành chính, xử lý hình sự…), nhưng trong dự thảo Luật này không có quy định về các biện pháp chế tài hoặc giao cho Chính phủ quy định.

- Thay cụm từ “chấp hành nghiêm chỉnh văn bản QPPL” thành “chấp hành nghiêm văn bản QPPL” tại điểm a, khoản 2.

- Thay bỏ từ “dễ hiểu” tại điểm b khoản 2 và viết lại là “Bảo đảm mọi đối tượng…đầy đủ, rõ ràng nội dung văn bản QPPL trước khi ban hành”.

- Tại điểm h, khoản 2, đề nghị cơ quan soạn thảo trình bày ngắn gọn, liệt kê như dự thảo làm cho nội dung vừa dài dòng vừa không đầy đủ (dự thảo liệt kê như lại thiếu, như: cấp tỉnh phải ban hành văn bản QPPL để triển khai thực hiện các Thông tư, Thông tư liên tịch hoặc UBND cấp tỉnh phải ban hành văn bản QPPL để triển khai thực hiện Nghị quyết của HĐND cùng cấp…).

4. Nội dung đảm bảo giám sát của Mặt trận tổ quốc Việt Nam nằm rải rác trong các Điều của dự thảo (điểm i, khoản 1, Điều 4; điểm d, khoản 2, Điều 4; khoản 1, Điều 5) đề nghị bố cục lại cho phù hợp. Chuyển nội dung khoản 3, Điều 5 vào nội dung quy định về trình tự soạn thảo văn bản QPPL (bước tổ chức lấy ý kiến dự thảo).

5. Đề nghị bỏ Điều 6, đưa nội dung này vào quy định tại “phạm vi điều chỉnh” và tất nhiên, nếu để thực hiện điều ước quốc tế mà phải ban hành văn bản QPPL thì trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL này phải tuân theo quy định của Luật này. Theo đó, bỏ Điều 15 của dự thảo mà thay vào đó quy định thẩm quyền phê chuẩn, công bố và rà soát, sửa đổi văn bản QPPL trong nước cho phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia ký kết, gia nhập (bổ sung vào Điều 13 của dự thảo).

6. Tại khoản 3, Điều 7, đề nghị bỏ cụm từ “chương riêng” vì quy định về thanh tra, khiếu nại, tố cáo, khen thưởng, xử lý vi phạm trong văn bản quy phạm pháp luật cũng có thể được quy định trong một hoặc một vài điều không nhất thiết phải quy định thành chương riêng.

7. Tại khoản 1, Điều 11, đề nghị làm rõ: “…hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”, như vậy, việc đình chỉ, bãi bỏ này bằng văn bản QPPL hay văn bản hành chính cá biệt (ví dụ như Thủ tướng Chính phủ quyết định bãi bỏ, đình chỉ văn bản QPPL của cấp tỉnh bằng 1 quyết định hành chính hay QPPL?).

8. Tại Điều 99, đề nghị sửa từ “Tờ trình” trong hồ sơ gửi thẩm định văn bản QPPL thành “Dự thảo Tờ trình” và bổ sung quy định những nội dung cần phải có trong một “Dự thảo Tờ trình” là những nội dung gì (ví dụ như sự cần thiết ban hành văn bản, cơ sở pháp lý ban hành văn bản, nội dung chính của văn bản…).

9. Tại Điều 130, đề nghị bổ sung 01 khoản quy định: “Văn bản QPPL tự hết hiệu lực khi căn cứ nội dung của văn bản bị thay thế bởi văn bản QPPL của cơ quan có thẩm quyền cấp trên”.

Vì trên thực tế hiện nay, có những văn bản của các Bộ, cơ quan ngang Bộ có căn cứ nội dung đã bị thay thế bởi các văn bản QPPL của cơ quan có thẩm quyền cấp trên nhưng Bộ, cơ quan ngang Bộ có liên quan vẫn chưa ban hành văn bản bãi bỏ, sửa đổi, thay thế. Và cơ quan cấp dưới vẫn lấy nội dung văn bản QPPL của Bộ, cơ quan ngang Bộ làm cơ sở để áp dụng giải quyết những tình huống cụ thể trong thực tế mặc dù văn bản QPPL cấp trên đã có quy định áp dụng trong cùng trường hợp. Nếu không quy định như trên, mặc nhiên thừa nhận một văn bản QPPL trái luật tồn tại (văn bản QPPL làm căn cứ trước đây đương nhiên vẫn có hiệu lực chứ không bị thay thế hay sửa đổi), tạo ra sự mâu thuẫn, chồng chéo của Luật.

10. Tại Điều 144, 145, đề nghị xem xét việc giải thích văn bản QPPL, đối với văn bản QPPL là Thông tư, Thông tư liên tịch của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, văn bản QPPL là Nghị quyết của HĐND, Quyết định của UBND cấp tỉnh, điều này sẽ trái lại với nguyên tắc ban hành văn bản QPPL (công khai, minh bạch, chính xác, những quy định phải được áp dụng trực tiếp, các đối tượng hiểu và áp dụng như nhau…), và văn bản giải thích văn bản QPPL lại là không phải văn bản QPPL thì hiệu lực của văn bản giải thích này sẽ như thế nào?

11. Thống nhất sử dụng “….ngày” hay “…ngày làm việc” trong toàn dự thảo./.