Website xây dựng pháp luật của VCCI
Góp ý của Tiến sỹ Phạm Thị Giang Thu – Trường Đại học Luật Hà Nội
MỘT SỐ Ý KIẾN VỀ DỰ THẢO LUẬT KIỂM TOÁN ĐỘC LẬP
TS Phạm Thị Giang Thu[1]
Tháng 3.2010, Dự thảo Luật Kiểm toán độc lập đã được chính thức đưa ra lấy ý kiến rộng rãi từ công chúng. Ngày 8.4.2010, Văn phòng Chính phủ phối hợp cùng với Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam, Bộ Tài chính tổ chức hội thảo, lấy ý kiến về dự thảo này. Nghiên cứu Dự thảo Luật Kiểm toán độc lập, chúng tôi có một số ý kiến trao đối sau đây với mong muốn góp phần có được Luật Kiểm toán độc lập phù hợp cam kết quốc tế, hiệu quả, khả thi.
1. Nguyên tắc xây dựng Luật
Thứ nhất, Luật Kiểm toán độc lập phải đảm bảo tính kế thừa, tính toàn diện, tính thực tiễn, tính cụ thể, chi tiết và có khả năng áp dụng trực tiếp
Cho đến nay, hoạt động kiểm toán độc lập đã được thực tế điều chỉnh bởi nhiều văn bản dưới luật như Nghị định 105/2004/NĐ-CP ngày 30.3.2001 về Kiểm toán độc lập, tuy giá trị pháp lý còn hạn chế nhưng các văn bản hiện hành có nhiều quy định tốt, phù hợp với thực tiễn Việt Nam và thông lệ quốc tế. Các qui định liên quan đến tổ chức, thành lập, hoạt động của các tổ chức kiểm toán độc lập được qui định khá cụ thể, tuy còn chưa thực sự đầy đủ. Vì vậy, khi xây dựng Dự thảo Luật này cần tiếp tục kế thừa các quy định có sẵn nhằm đảm bảo tính khả thi và tính hợp lý của Dự thảo Luật các tổ chức tín dụng (sửa đổi) trong bối cảnh Việt Nam đang thực hiện lộ trình hội nhập quốc tế và cải cách toàn diện hệ thống pháp lý cho phù hợp với thông lệ quốc tế. Việc kế thừa này cũng còn tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán độc lập trong quá trình chuyển đổi từ việc áp dụng các qui định hiện hành sang việc tuân thủ Luật Kiểm toán độc lập.
Tính toàn diện sẽ được đảm bảo khi nội dung của Luật được ban hành bao gồm toàn bộ những nội dung liên quan đến tổ chức, hoạt động của tổ chức kiểm toán kể từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư đến khi chấm dứt sự tồn tại của loại chủ thể này; đưa ra được các yêu cầu cụ thể cho chủ thể chấp hành và tuân thủ hoạt động kiểm toán độc lập. Yêu cầu nêu trên hoàn toàn không có nghĩa Luật kiểm toán độc lập sẽ ghi nhận lại những nội dung đã được ghi nhận tại các văn bản Luật khác như Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư… để trở thành Bộ luật, mà cần tuân thủ mối quan hệ giữa Luật chung và Luật chuyên ngành.
Tính cụ thể sẽ được đảm bảo nếu như dự thảo Luật có xem xét hệ thống văn bản dưới Luật hiện hành và nâng lên thành Luật. Thực hiện yêu cầu này sẽ giải quyết được tâm lý cho rằng Luật Việt
Thứ hai, đảm bảo tính minh bạch trong các nội dung của Luật Kiểm toán độc lập
Không thể phủ nhận rằng hệ thống pháp luật Việt Nam hiện hành đã thực sự đảm bảo tính công khai, tuy nhiên, bên cạnh đó, cần hướng tới thực hiện đầy đủ nội dung của nguyên tắc minh bạch. Điều này có nghĩa nội dung cần điều chỉnh được ghi nhận rõ trong phạm vi điều chỉnh của Luật và tối đa hóa các qui định cụ thể cần phải thể hiện trong văn bản này, hạn chế việc qui định những vấn đề lớn nhưng lại ghi nhận trong văn bản dưới luật. Giải quyết được yêu cầu của minh bạch hóa còn là cơ sở để thực hiện tốt nguyên tắc pháp chế và thực hiện đúng quyền của Quốc hội/Đại biểu Quốc hội khi quyết định những vấn đề lớn của nền kinh tế.
Thứ ba, việc ban hành Luật kiểm toán phải đảm bảo tính khả thi trong quá trình áp dụng
Với tư cách bộ phận của kiến trúc thượng tầng, pháp luật quốc gia phải được xây dựng dựa trên cơ sở điều kiện kinh tế xã hội của chính quốc gia đó, đây cũng là một trong các nguyên tắc quan trọng đã được ghi nhận trong lý luận nhà nước và pháp luật. Vấn đề này ảnh hưởng trực tiếp đến việc xây dựng nội dung cụ thể của từng điều khoản và yêu cầu đặt ra là các điều khoản đó cần phải có cơ sở thực tế để thực hiện khi ban hành văn bản luật hoặc nếu chưa có đủ cơ sở để thực hiện ngay, cần có tiến độ đảm bảo thực hiện. Tất cả những vấn đề này cần được ghi nhận ngay trong văn bản Luật. Nguyên tắc khả thi có ý nghĩa quan trọng khi qui định nghĩa nội dung mới, đặc biệt là các điều kiện để thành lập và hoạt động, các chuẩn mực kiểm toán…
Thứ tư, sự phù hợp với cam kết quốc tế
Trong bối cảnh hiện nay, việc thực hiện các cam kết quốc tế của Việt
2. Vấn đề cụ thể
1. Có nên qui định các chuẩn mực kiểm toán cụ thể ngay trong luật hay không? Chuẩn mực kiểm toán đã được ghi nhận tại Điều 5 dự thảo tuy nhiên còn có nhiều ý kiến khác nhau về việc chuẩn mực kiểm toán được qui định ngay trong văn bản Luật/ hay được qui định trong văn bản dưới Luật/hay được công bố tại văn bản không phải là văn bản pháp luật. Về vấn đề này, chúng tôi cho rằng việc qui định ở đâu còn phải căn cứ vào giá trị của báo cáo kiểm toán, trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm các quốc gia. Nếu các chuẩn mực kiểm toán được qui định tại văn bản này hoặc tại văn bản pháp luật khác, điều đó có ý nghĩa bắt buộc và có giá trị pháp lý cho các chuẩn mực. Nếu chuẩn mực được ghi nhận bởi một văn bản pháp luật thì nó không thể được ban hành bởi một tổ chức hiệp hội nghề nghiệp. Khi các chuẩn mực kế toán đã có giá trị pháp lý sẽ kéo theo giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán. Thực tế tại các quốc gia cho phép hoạt động kiểm toán độc lập, các chuẩn mực kiểm toán thường do Tổ chức hiệp hội kiểm toán công bố, theo đó Báo cáo kiểm toán không có giá trị pháp lý bắt buộc. Dự thảo Luật Kiểm toán độc lập đang đi theo hướng thứ hai và chúng tôi ủng hộ quan điểm này.
2. Việc qui định cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp phép thành lập và hoạt động tại Điều 22 Dự thảo (Bộ Tài chính cấp giấy phép thành lập và hoạt động cho doanh nghiệp kiểm toán). Theo qui định hiện hành, việc thành lập tổ chức kiểm toán không cần xin cấp giấy phép thành lập và hoạt động mà chỉ tiến hành đăng ký kinh doanh theo Nghị định 88/2006/NĐ-CP ngày 29.8.2006 về đăng ký kinh doanh. Theo dự thảo Luật, việc thành lập và hoạt động phải được cấp Giấy phép thành lập và hoạt động bởi Bộ Tài chính. Chúng tôi ủng hộ quan điểm của Dự thảo với lý do hoạt động kiểm toán độc lập cung ứng dịch vụ tài chính đặc thù, có mức độ ảnh hưởng rộng rãi đối với các hoạt động kinh tế, ảnh hưởng đến uy tín của tổ chức được kiểm toán và ảnh hưởng đến các giao dịch trên thị trường tài chính tín dụng nên cần có kiểm soát ngay từ ban đầu sự hình thành của các tổ chức cung cấp dịch vụ này. Điều này hoàn toàn không có nghĩa làm mất đi quyền tự do kinh doanh của các chủ thể có nhu cầu mà chỉ đảm bảo cơ sở để các chủ thể đó thực hiện tốt hoạt động kinh doanh của mình.
3. Vấn đề về kiểm toán viên và tiêu chuẩn kiểm toán viên
- Kiểm toán viên là người trực tiếp thực hiện hoạt động kiểm toán nên việc xác định điều kiện, tiêu chuẩn hành nghề cho kiểm toán viên là hoàn toàn phù hợp và cần được công bố rõ ràng, cụ thể, tránh sự hiểu nhầm sang các chủ thể có chứng chỉ hành nghề kiểm toán độc lập nhưng đang thực hiện hoạt động tại các đơn vị khác không phải với tư cách là kiểm toán viên. Thực tế tại các tổ chức tài chính lớn hiện nay như ngân hàng thương mại, doanh nghiệp bảo hiểm, tổ chức kinh doanh chứng khoán có nhiều cán bộ nhân viên đã từng là kiểm toán viên, thực hiện hoạt động kiểm toán tại các công ty kiểm toán, nhưng hiện tại đang tiến hành các công việc khác liên quan đến nghề kế toán, kiểm toán như hoạt động của kiểm toán nội bộ, hoạt động kế toán tại doanh nghiệp. Bên cạnh đó, thiết nghĩ sẽ là hợp lý hơn khi sử dụng các thuật ngữ thống nhất về kiểm toán viên hành nghề trong các Điều luật khác nhau để tránh gây tranh cãi hoặc gây nhầm lẫn trong quá trình thực thi pháp luật. Vấn đề này có thể nhận thấy tại các Điều 4, Điều 22, Điều 24, Điều 25 khoản 2.
- Vấn đề thành viên của Hiệp hội kiểm toán. Cũng gắn với tiêu chuẩn của kiểm toán viên hành nghề, Điều 16, khoản 1, mục đ dự thảo có qui định “là hội viên của Tổ chức nghề nghiệp về kiểm toán của Việt Nam”, theo chúng tôi cần phải cân nhắc hơn. Là tổ chức Hiệp hội, cho dù là Hiệp hội nghề nghiệp, việc bắt buộc tham gia với tư cách là tiêu chuẩn cứng dường như không phù hợp với nguyên tắc tham gia nhập Hội. Nếu coi nghề kiểm toán độc lập cũng có ảnh hưởng tương tự như nghề luật sư, nên có thể áp dụng phương án tương tự như qui định về điều kiện hành nghề của Luật sư theo Luật Luật sư, sẽ không thực sự thỏa đáng vì liên quan đến hoạt động hành nghề trong lĩnh vực tài chính còn có hàng loạt các nghề khác có yêu cầu chuyên môn cao, nhưng không bắt buộc phải trở thành hội viên của Hiệp hội nghề nghiệp đó. Các cá nhân được phép hành nghề kinh doanh chứng khoán không bắt buộc phải là hội viên của Hiệp hội kinh doanh chứng khoán là ví dụ cụ thể. Trong trường hợp buộc phải lựa chọn phương án theo dự thảo, cần bổ sung thêm những lợi ích và nghĩa vụ tối đa (về mức phí) mà kiểm toán viên sẽ thực hiện khi trở thành hội viên.
- Vấn đề kiểm toán viên nước ngoài, người có chứng chỉ hành nghề kiểm toán được cấp ở nước ngoài, vấn đề chuyển đổi và công nhận. Một trong những thực tiễn pháp lý phát sinh là nhu cầu tham gia cung ứng dịch vụ kiểm toán và hành nghề kiểm toán của các tổ chức và cá nhân nước ngoài trên lãnh thổ Việt
4. Vấn đề được phép hành nghề kiểm toán của đối tượng là cán bộ. Điều 17, khoản 2 dự thảo đề xuất “cán bộ, công chức theo qui định của pháp luật về cán bộ, công chức” không được đăng ký hành nghề kiểm toán độc lập. Nếu như trước đây, việc cấm/hạn chế tham gia hành nghề, trực tiếp đầu tư kinh doanh của cán bộ, công chức tương đối rộng thì hiện nay đang có xu hướng giảm dần đối tượng cấm (chỉ cấm đối với công chức và sĩ quan, người đang thuộc lực lượng vũ trang). Bên cạnh đó, khái niệm “cán bộ” thực tế rất rộng, sử dụng trong nhiều trường hợp khác nhau, được sử dụng mang tính phổ biến ngay tại các doanh nghiệp. Vì vậy, chúng tôi cho rằng có thể cân nhắc để đi theo hướng qui định chỉ cấm công chức, người thuộc lực lượng vũ trang không được đăng ký hành nghề kiểm toán độc lập. Việc chỉ qui định cấm đối với coogn chức, người thuộc lực lượng vũ trang sẽ mở ra cơ hội cho thị trường kiểm toán độc lập của Việt Nam thêm một lực lượng cá nhân có chất lượng cao có thể cung cấp dịch vụ này tại Việt Nam, tăng sức cạnh tranh giữa kiểm toán viên trong nước với kiểm toán viên có yếu tố nước ngoài.
5. Về tổ chức hiệp hội nghề nghiêp. Hiệp hội kiểm toán độc lập là tổ chức kiểm toán mang tính phổ biến ở các quốc gia, trong đó có Việt Nam, vì vậy sự tồn tại của Tổ chức nghề nghiệp về kiểm toán ở Việt Nam (hiện nay là Hội kiểm toán viên hành nghề) là khách quan. Điều này lý giải việc xác định rõ vai trò của tổ chức hiệp hội trong hoạt động kiểm toán tại Luật kiểm toán độc lập là cần thiết. Tuy nhiên, với tính chất là tổ chức xã hội nghề nghiệp, việc thực thi các hoạt động mang tính chất quản lý nhà nước không thể gán cho chủ thể này. Nếu thống nhất theo nguyên tắc đó, việc cân nhắc qui định công việc (quyền hạn) của tổ chức này tại Điều 11 dự thảo cũng phải thể hiện yêu cầu nêu trên.
6. Về tổ chức kiểm toán
Liên quan đến tổ chức kiểm toán – chủ thể quan trọng và chủ yếu cần điều chỉnh trong Luật Kiểm toán độc lập, chúng tôi muốn chia sẻ thêm một số ý kiến liên quan đến điều kiện thành lập doanh nghiệp kiểm toán, việc công bố giấy phép thành lập, việc thu hồi giấy phép và xử lý trong trường hợp tổ chức kiểm toán buộc phải dừng hoạt động và xử lý rủi ro nghề nghiệp.
- Về điều kiện thành lập tổ chức kiểm toán, tại mục Mục c khoản 1 qui định chưa rõ. Qui định “5 kiểm toán viên có thời gian thực tế làm kiểm toán ở doanh nghiệp kiểm toán từ đủ 36 tháng trở lên” có nhiều điểm cần phải làm thêm cho rõ. Thứ nhất, qui định này có đồng nghĩa với kiểm toán viên hành nghề hay không? Thứ hai, yêu cầu về đủ 36 tháng có đặt ra tính liên tục hay không hay chỉ là số thời gian cộng dồn? Thời gian này có gắn trực tiếp với hoạt động kiểm toán hay có thể bao gồm những công việc khác. Những nội dung trên không được làm rõ. Bên cạnh đó, số lượng kiểm toán viên theo Dự thảo cũng cần được cân nhắc. Hiện nay các doanh nghiệp kiểm toán chỉ cần có ba kiểm toán viên hành nghề, việc tăng số kiểm toán viên cần được xem xét và có lộ trình thực hiện, qui định ngay trong Luật. Đây cũng chính là một trong những yêu cầu của Luật Kiểm toán độc lập phải có tính khả thi.
- Việc công bố giấy phép thành lập tại Điều 28 “trong 10 ngày kể từ ngày được cấp giấy phép” cũng có thể cần xem xét thêm để có sự tương đồng với yêu cầu công bố của các tổ chức tài chính khác. Chẳng hạn như Luật Tổ chức tín dụng không qui định trong văn bản này về thời hạn tối thiểu phải công bố mà chỉ qui định thời hạn tối đa TCTD phải thực hiện hoạt động ngân hàng; Luật chứng khoán (tại Điều 66) lại qui định việc công bố Giấy phép phải được tiến hành trong thời hạn 7 ngày…
- Về việc thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động tại Điều 32 cũng còn những qui định chưa rõ ràng. Theo qui định này việc xác định doanh nghiệp kiểm toán không đủ điều kiện thành lập và hoạt động sẽ là cơ sở để đình chỉ, thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng nếu trong giai đoạn chuẩn bị thành lập, các điều kiện không đạt được, sẽ không thể được cấp giấy phép. Phải chăng Dự luật tính đến phương án trong quá trình hoạt động, các tổ chức này không duy trì được các điều kiện trên? Nếu vậy, cần qui định lại cho rõ.
- Gắn với Điều 32 khoản 3 qui định về trường hợp thu hồi giấy phép, cần cân nhắc qui định xử lý đối với hoạt động/hợp đồng chưa thể chấm dứt. Theo đó, doanh nghiệp kiểm toán khi bị thu hồi giấy phép, phải chấm dứt ngay mọi hoạt động. Qui định này khó có thể đảm bảo được quyền lợi của đơn vị được kiểm toán và cũng mâu thuẫn với Điều 41 khoản 2. Thiết nghĩ, Luật Kiểm toán độc lập cần qui định cụ thể hơn về trường hợp này. Trong trường hợp tương tự, tại Luật Kinh doanh bảo hiểm 2000 và Nghị định 45/2007/NĐ-CP ngày 27.3.2007 đã qui định kahs cụ thể về trường hợp chuyển giao Hợp đồng bảo hiểm.
- Vấn đề mua bảo hiểm nghề nghiệp và trích lập quĩ dự phòng rủi ro nghề nghiệp cũng là vấn đề cần quan tâm. Điều 34 khoản 4 có nêu vấn đề doanh nghiệp kiểm toán phải mua bảo hiểm nghề nghiệp hoặc trích lập quĩ dự phòng rủi ro nghề nghiệp. Nếu qui định như vậy, quyền lợi của người bị thiệt hại sẽ không được bảo đảm. Nếu doanh nghiệp chọn phương án trích lập quĩ dự phòng ngay từ khi mới thành lập, mức trích sẽ rất hạn chế, không đủ khả năng bồi thường. Sẽ là phù hợp hơn khi pháp luật qui định trong thời gian mới thành lập, các doanh nghiệp bắt buộc mua bảo hiểm nghề nghiệp; khi đủ điều kiện (theo báo cáo tài chính) doanh nghiệp sẽ được lựa chọn một trong hai phương án như dự thảo đề ra.
7. Đơn vị được kiểm toán
Điều 44 qui định về đơn vị được kiểm toán có xác định 3 nhóm chủ thể bắt buộc “được” kiểm toán, trong đó có “doanh nghiệp nhà nước”, theo chúng tôi cần đưa vào dự thảo này cho phù hợp. Theo qui định hiện hành, 1.7.2010, Luật Doanh nghiệp Nhà nước sẽ hết hiệu lực, các doanh nghiệp nhà nước sẽ buộc phải chuyển đổi sang hình thức doanh nghiệp phù hợp. Trong khi đó, nếu Luật kiểm toán độc lập được ban hành trong 2011, liệu còn nhóm chủ thể là doanh nghiệp nhà nước không, có lẽ chúng ta cần cân nhắc thêm.
8. Đơn vị có lợi ích công chúng.
Thực chất vấn đề kiểm toán báo cáo tài chính của doanh nghiệp công chúng cũng thể hiện đơn vị có lợi ích công chúng nằm trong diện “được” kiểm toán bắt buộc. Điều 62 qui định về tổ chức tài chính bên cạnh việc xác định nhóm chung, còn liệt kê hàng loạt các loại tổ chức tài chính, câu hỏi đặt ra có thể là: vậy còn loại nào khác nữa không, vì vậy nên cân nhắc để qui định rõ ràng hơn. Cũng tại điều này qui định về tổ chức phát hành nằm trong diện là đơn vị công chúng, tuy nhiên đây là khái niệm rất rộng, không thực sự phù hợp vì tổ chức phát hành có thể là phát hành ra công chúng hoặc riêng lẻ. Trường hợp đối với tổ chức phát hành riêng lẻ, chúng tôi cho rằng không bắt buộc phải kiểm toán độc lập. Đề xuất này của chúng tôi cũng hoàn toàn phù hợp với Điều 44 khoản 4 Dự thảo này