GÓP Ý DỰ THẢO LUẬT THUẾ NHÀ ĐẤT

VÀ LUẬT THUẾ MÔI TRƯỜNG

 

TS LS Lê Nết, Giảng viên Trường ĐH Luật TP Hồ Chí Minh

Luật sư thành viên Công ty Luật LCT Lawyers

 

 

Trong bài viết dưới đây, tôi xin phép được trình bày một số ý kiến về phương pháp tính thuế nhà đất và thuế môi trường, nhằm đạt được những mục tiêu mà hai loại thuế này đề ra, đồng thời không ảnh hưởng đến sự phát triển của kinh tế (vốn bắt buộc phải gây ô nhiễm môi trường ở mức độ nào đó), hoặc thị trường bất động sản (nhất là thị trường nhà ở cho người thu nhập thấp).  Phương pháp luận của bài viết là dựa trên các nguyên lý của môn kinh tế luật (law and economics) để so sánh chi phí và lợi ích của việc áp dụng các loại thuế.

 

Trước hết là về phân loại thuế và mục đích đánh thuế.  Luật thuế có hai loại. Thuế trực thu áp dụng trên thu nhập của người chịu thuế, và thuế gián thu áp dụng trên hàng hóa, dịch vụ.  Như vậy, thuế nhà đất và thuế môi trường là các loại thuế gián thu. Về mặt bản chất, thuế gián thu là một dạng chi phí mà chủ sở hữu phải bỏ ra để được hưởng hàng hóa, dịch vụ.  Nếu chi phí quá cao, không những chủ sở hữu phải bán tài sản, mà người mua cũng ngại mua tài sản, dẫn đến toàn bộ thị trường liên quan đến hàng hóa, dịch vụ đó đóng băng.  Nếu không phải trả thuế, thì chủ sở hữu sẵn sàng tiêu dùng các hàng hóa đó, mặc cho các hệ lụy mà hàng hóa đó gây ra cho xã hội (ví dụ chất thải rắn, khí thải v.v.), hoặc tích lũy hàng hóa đầu cơ chờ thời cơ tung hàng kiếm lợi (ví dụ như đầu cơ nhà, đất).  Việc thiết kế một loại thuế, hay bất kỳ chính sách nào, theo lời dạy của Hồ Chủ tịch, phải nhằm mục đích vừa « chống », vừa « xây ».  Không thể chỉ chống ô nhiễm môi trường mà không khuyến khích sản xuất phát triển, áp dụng các giải pháp bảo vệ môi trường. Cũng không thể chỉ chống đầu cơ đất đai mà không khuyến khích đầu tư tạo lập tài sản trên đất và bán nhà cho người có thu nhập thấp.

 

Vì vậy, mà đối với những hàng hóa có tác động xấu đến môi trường, cần phải đánh thuế để đạt hai mục đích : một là hạn chế sử dụng các loại hàng hóa trên, hai là dùng các khoản thu về thuế môi trường sẽ được sử dụng để tiến hành các dự án thu gom, xử lý chất thải. Ngoài ra, nhờ có thuế môi trường, mà doanh nghiệp phải tìm cách tiết kiệm nhiên liệu, nâng cao hiệu quả sử dụng và làm sạch môi trường hơn.

 

Đối với nhà đất, việc đánh thuế cũng nhằm vào hai mục đích : một là chống tình trạng đầu cơ thu gom đất đai, hai là khuyến khích đầu tư xây dựng nhà ở cho người có thu nhập thấp.

 

1.         Thuế nhà đất

 

            Hiện nay, nhiều người dân có thu nhập thấp, việc mua nhà là cả cơ nghiệp của họ. Khi họ mua nhà thì chi phí mua cũng không được khấu trừ thuế thu nhập.  Các khoản chi tiêu không được trừ thuế sẽ khiến cho cá nhân có xu hướng chi tiêu thỏai mái vào những khoản chi nhỏ hơn là tiết kiệm vào những khoản chi lớn. Vậy mà khi có nhà thì họ phải đóng thuế nhà đất. Như vậy sẽ rất khó khuyến khích phát triển thị trường nhà đất.  Việc trước tiên khi ban hành thuế nhà đất là phải loại trừ những người có thu nhập thấp, chỉ có một căn nhà ra khỏi đối tượng chịu thuế nhà đất.  Những người này là những người từ 18 tuổi trở lên, có thu nhập ổn định, việc mua nhà dựa trên những nguồn gốc minh bạch thì diện tích nhà ở trong hạn mức sẽ không phải chịu thuế nhà đất. Hiện tại trong Dự thảo Luật Thuế Nhà đất thì hạn mức này là 500 triệu đồng (Điều 7). Tuy nhiên, để một đạo luật có giá trị lâu dài thì không nên dùng giá trị (sẽ bị ảnh hưởng của yếu tố lạm phát, thị trường nhà đất v.v.) mà nên dùng diện tích sử dụng (thí dụ 30 m2 một người trên 18 tuổi), và đưa vào Điều 3. Ngoài ra, nếu Nhà nước muốn khởi động thị trường bất động sản, thì nên cho phép các khoản tiền mua nhà thuộc loại nhà ở cho người thu nhập thấp được khấu trừ thuế thu nhập. 

 

            Đối với mục đích chống đầu cơ, thì việc đầu tiên trong Dự thảo là nên định nghĩa thế nào là đầu cơ ; đầu cơ khác với đầu tư như thế nào.  Dự thảo cần làm rõ là chỉ chống đầu cơ chứ không chống đầu tư vào thị trường bất động sản. Sự khác biệt giữa hai hình thức bỏ vốn kiếm lời này là như sau (xin xem bảng đi kèm, cùng với giải pháp đề xuất để tránh đầu cơ):

 

Đầu cơ	Đầu tư	Giải pháp chống đầu cơ mà không hạn chế đầu tư
Ngắn hạn	Dài hạn	Đánh thuế cao cho việc chuyển nhượng trong thời gian ngắn, thuế thấp cho việc chuyển nhượng sau thời gian dài.
Mua đi bán lại, không làm gia tăng giá trị	Mua, bỏ vốn làm gia tăng giá trị, bán lại	Đánh thuế cao cho việc chiếm hữu đất, thuế thấp cho việc sau khi chiếm hữu đất có xây nhà trên đất.
Gom hàng số lượng lớn, không xây dựng	Sau khi có đất là tiến hành xây dựng ngay	Đánh thuế tính trên mét vuông đất. Đối với nhà ở sẽ đánh thuế thấp đối với nhà ở mới xây, đánh thuế cao đối với nhà ở đã xây sẵn theo dạng mua đi bán lại.
Kiếm lời đột xuất, quay vòng nhanh	Kiếm lời phù hợp với quy luật, quay vòng vừa phải.	Thuế nhà đất thu ngay khi chuyển nhượng, không cần phải đợi hết năm mới tính thuế.

 

            Khi phân biệt như vậy, Luật thuế nhà, đất sẽ tránh được việc đánh lệch mục tiêu. Hiện nay, tron Dự thảo chưa quy định rõ việc này.  Tránh việc đầu cơ tích trữ tài sản, cụ thể là đất đai hay nhà ở là điều nên làm.   Khi một lớp người tích trữ nhiều đất, họ sẽ tạo nên khan hiếm đất đai giả tạo, và giá đất sẽ tăng.  Mặt khác, khi họ không phải trả tiền thuế đất, họ có thể găm giữ đất bao lâu tùy ý.  Điều này khiến đât đai bị bỏ hoang, khai thác không hiệu quả.  Trước tình hình đó, thuế tài sản, đặc biệt là thuế đất đai, trở nên có hiệu quả trong việc quay vòng vốn nhanh và sử dụng tài sản có hiệu quả.

 

Thí dụ, một người sở hữu một mảnh đất. Thay vì bán ngay để kiếm lời, nhà nước có thể tìm cách hạn chế việc mua bán đất đai quá nóng bằng cách đánh thuế cao đối với lần chuyển nhượng xảy ra trong vòng 1 năm (thí dụ 50% chênh lệch giá mua và bán).  Nếu việc mua bán được tiến hành năm thứ hai, thuế suất sẽ là 30% và cứ thế giảm dần. Như vậy, việc mua bán đất đai nhanh chóng để kiếm lời sẽ bị giảm.  Thứ hai, để việc mua bán đất đai có hiệu quả, Nhà nước có thể đánh thuế đối với việc sở hữu đất đai.  Nếu chủ đất không sử dụng đất có hiệu quả, họ sẽ phải bán đất vì không có khả năng trả tiền thuế.  Ngược lại, nếu chủ đất có thể cho thuê được đất, thì người thuê sẽ trả tiền thuế đất.  Như vậy, vấn đề của kinh tế luật không còn là ở chỗ có nên xây dựng hệ thống thuế bất động sản hay không, mà nên đánh mức thuế bao nhiêu.

 

Thông thường, mức thuế bất động sản hợp lý là mức thuế ở đó khuyến khích được người sử dụng đất đầu tư những công trình có hiệu quả trên đất đai. Thí dụ, nếu Nhà nước muốn qui hoạch khuôn đất thành chung cư tái định cư, một bệnh viện hay trường học, Nhà nước có thể giảm thuế đất nếu khu đất đó được đầu tư đúng mục đích.  Ngược lại các giao dịch về đất đai trái với những mục đích trên sẽ phải chịu thuế cao.  Thí dụ thứ hai, giả sử Nhà nước muốn giúp đỡ sinh viên tìm chỗ ở, Nhà nước có thể giảm thuế - thậm chí miển thuế cho những chủ sở hữu bất động sản cho sinh viên thuê nhà.  Thuế đất, như Ricardo đã từng nói, là loại thuế hợp lý nhất và có tác dụng nhất trong sự điều tiết nền kinh tế của Nhà nước.

 

Để giúp việc thu thuế được tiến hành một cách tiện lợi nhất và dễ dàng nhất.  Thuế nhà đất nên tính nộp thuế thành hai lần – khi chuyển nhượng quyền sử dụng đất/quyền sở hữu nhà ở (tính theo tỷ lệ đến thời điểm chuyển nhượng), và khi hết năm nộp thuế. 

 

            Khi người dân phải nộp thuế nhà, đất, thì khi tính toán đền bù giải tỏa nhà nước cũng phải tính các chi phí này cho họ, vì họ đã bị mất các khoản chi phí này khi bị đền bù giải tỏa. Như vậy, trước khi đi đến quyết định thu hồi đất, Nhà nước phải xem xét kỹ xem việc này có cần thiết hay không và chỉ thực hiện việc thu hồi đất khi đó là giải pháp cuối cùng đối với một vấn đề.  Ngoài ra, việc thu hồi đầt cần phải được tính toán chi phí - lợi ích cho xã hội.  Việc thu hồi đất chỉ nên tiến hành khi tổng chi phí bỏ ra cho việc thu hồi nhỏ hơn so với lợi ích mà việc thu hồi đất đó mang lại.

 

            Tóm lại, các góp ý cho dự thảo Thuế nhà đất tập trung vào các điểm sau đây :

 

(a)        Quy định nhà ở, đất ở cho dự án cho người thu nhập thấp được thuộc đối tượng không thuộc diện chịu thuế. Ngược lại cần có chính sách khuyến khích để phát triển các dự án thuộc dạng này.

          

(b)        Thuế nhà, đất nên có phần thuế đánh vào việc chuyển nhượng bất động sản, chứ không chỉ có mức thuế hàng năm trên đất đai, nếu không sẽ không thể chống được nạn đầu cơ.

 

(c)        Để đánh thuế một cách công bằng và khuyến khích đầu tư, nên cho phép nhà đầu tư xây dựng mới nhà ở được giảm tiền thuế đất.  Nhà ở xây dựng mới được đóng thuế ít hơn so với nhà đã xây dựng.

3.         Thuế môi trường

 

            Môi trường là một vấn đề quan trọng, nhưng vì đó là tài sản công, nên không mấy người đứng ra bảo vệ (mình thì chẳng được gì, mà lợi ích thì thiên hạ hưởng cả).  Vì thế, từ lâu các nhà kinh tế học đã tranh cãi xem cách bảo vệ môi trường như thế nào.  Pigou cho rằng cần phải bắt người dân đóng thuế thu nhập và nhà nước sẽ đứng ra bảo vệ môi trường cho người dân. Coase phản đối, cho rằng Nhà nước không thể bảo vệ tốt môi trường được, vì hai lý do.  Thứ nhất, người dân sẽ bất bình, vì người gây ô nhiễm nhiều cũng đóng tiền thuế bằng người không gây ô nhiễm, như vậy họ không dại gì mà không gây ô nhiễm.  Thứ hai, Nhà nước cũng vẫn sẽ phải giao nhiệm vụ quản lý cho một số người quản lý, và họ không có lợi ích gì từ việc bảo vệ.  Cuối cùng, sẽ dẫn đến một bi kịch là của chung không ai lo (tragedy of the common).  Theo Coase, cách tốt nhất để bảo vệ môi trường là “tư hữu hoá” môi trường, để chủ sở hữu có thể bảo vệ quyền lợi của mình một cách hiệu quả.  Cách Coase đề nghị là những doanh nghiệp gây thiệt hại cho môi trường phải đóng chi phí bảo vệ môi trường cho công ty bảo vệ môi trường. Công ty này sẽ sử dụng các công nghệ của mình để xây dựng các trung tâm xử lý chất thải.  Từ đó mà có các quy định về thuế môi trường.

 

            Tuy nhiên, thuế môi trường chưa tính đến nhiều yếu tố khác như :

 

(a)                Doanh nghiệp tiêu thụ nhiều nhiên liệu (do quy mô lớn) nhưng ít gây ô nhiễm có được đóng thuế ít hơn doanh nghiệp tiêu thụ ít nhiên liệu nhưng gây ô nhiễm nhiều không ? Cách đánh thuế bình quân theo lít xăng dầu như vậy có thể làm cản trở phát triển của một số doanh nghiệp.  Như vậy, phải có chính sách miễn giảm hay hoàn thuế cho các doanh nghiệp gắn thiết bị lọc khí thải, hay tránh gây ô nhiễm môi trường.

 

(b)               Hiện nay, ô nhiễm do nước thải chất thải rắn gây ra có rất nhiều nguồn.  Thuế môi trường hiện tại mới chỉ tập trung nguồn gây ra ô nhiễm do khí thải.  Để luật thuế hiệu quả nên có quy định đánh thuế đối với từng mét khổi nước thải hay chất thải rắn. Tuy nhiên cần có chính sách miễn giảm hay hoàn thuế đối với doanh nghiệp xử lý tốt nước thải, chất thải rắn.

 

(c)                Để tránh những trường hợp như đã xảy ra trên sông Thị Vải, cần có quy định truy thu và phạt nặng thuế môi trường đối với các doanh nghiệp bị phát hiện gây ô nhiễm.

 

            Kinh tế luật đóng vai trò quan trọng trong việc tìm những giải pháp cho vấn đề môi trường, định hướng xây dựng luật môi trường trước khi các nhà làm luật xây dựng luật môi trường. Để giải quyết vấn đề này, chúng ta cần đặt câu hỏi: tại sao cần phải có qui định về bảo vệ môi trường, làm thế nào để bảo vệ môi trường một cách có hiệu quả? Các qui tắc của Coase về bảo vệ quyền sở hữu hay qui tắc của Calabresi và Melamed về bồi thường thiệt hại có tác dụng gì không?

 

            Trước tiên, ô nhiễm môi trường là những yếu tố ngoại vi (externality) của nền kinh tế thị trường.  Các yếu tố ngoại vi xuất hiện khi một người có thể gây thiệt hại cho người khác mà người khác không làm gì được để bảo vệ quyền lợi của mình (khi pháp luật không qui định) – thí dụ như gây ô nhiễm môi trường. Nếu không có qui định về bảo vệ môi trường, không ai đứng ra để bảo vệ môi trường, vì tốn kém chi phí, mà lợi ích thì cả xã hội được hưởng.  Như vậy, môi trường cũng là một dạng tài sản công.

 

            Bảo vệ môi trường bằng cách nào?  Có người cho rằng phải cấm các nhà máy gây ô nhiễm môi trường. Điều này không khả thi. Thế giới phải có các nhà máy gây ô nhiễm môi trường.  Nếu không thì nền kinh tế không thể phát triển.  Vả lại, nếu Việt Nam không gây ô nhiễm, song Trung Quốc, Nga, Mỹ gây ô nhiễm, thì liệu hiệu ứng nhà kính, thay đổi khí hậu và những hệ lụy khác có xảy ra không?  Như vậy, thay vì cấm các nhà máy gây ô nhiễm hoạt động, pháp luật của các nước yêu cầu người gây ô nhiễm phải có hệ thống xử lý chất thải một cách có hiệu quả.  Tuy nhiên vấn đề là ở chỗ chúng ta khó biết hệ thống như thế nào là có hiệu quả.  Có hệ thống không hiệu quả lắm nhưng giá rẻ.  Có hệ thống hiệu quả hơn nhiều, song giá quá đắt, doanh nghiệp không thể đầu tư được.  Vậy nên mua loại nào?  Hơn nữa, Nhà nước cũng không thể nào nắm hết được các số liệu về môi trường để ra một tiêu chuẩn cụ thể nên áp dụng hệ thống lọc chất thải như thế nào. 

 

            Có người cho rằng tốt nhất là nên cho các doanh nghiệp gây ô nhiễm môi trường được quyền bồi thường thiệt hại do mình gây ra. Đôi khi khoản bồi thường thiệt hại đó cũng không lớn bằng chi phí cần làm để trang bị hệ thống xử lý chất thải cho nhà máy.  Khoản bồi thường này được coi như một khoản “thuế” môi trường đánh lên các doanh nghiệp gây ô nhiễm.  Các xử lý như vậy hiệu quả hơn việc tính giá trị thiệt hại và bồi thường, vì cũng khó ai biết được giá trị thực sự của thiệt hại là bao nhiêu đối với một doanh nghiệp gây ô nhiễm.  Ngoài các khoản thuế, các doanh nghiệp hay các địa phương nên được quyền mua đi bán lại “quota” khí thải của mình. Thí dụ, nếu tỉnh Phú Yên không sử dụng hết tiêu chuẩn khí thải của mình, thì có thể bán lại cho TP Hồ Chí Minh, vì trên nguyên tắc khí thải từ TP HCM sẽ trôi nổi khắp Việt Nam và tổng lượng khí thải trên toàn lãnh thổ Việt Nam là không đổi (xem định lý Coase, Mục V.3 Chương 1).

 

            Liên quan đến thuế do ô nhiễm môi trường, hai vấn đề được đặt ra, là làm thế nào để xác định mức thuế, và mức thuế đó có làm tăng nhận thức của doanh nghiệp về môi trường và khuyến khích họ xây dựng các thiết bị xử lý chất thải hay không (Pigou, 1920).  Chúng ta hãy tưởng tượng một doanh nghiệp sản xuất phải đóng thuế môi trường.  Doanh nghiệp phải tìm cách thu lại khoản thuế đó bằng cách nâng giá bán hàng.  Nhưng nếu nâng giá bán hàng không được thì doanh nghiệp phải tìm cách giảm ô nhiễm để giảm thuế phải đóng cho Nhà nước, hoặc chuyển sang ngành nghề kinh doanh khác. Như vậy đóng thuế là một giải pháp hữu hiệu.  Coase cũng cho rằng ngoài việc đóng thuế, việc cho các chủ thể tự do cạnh tranh và thoả thuận cũng giúp cho vấn đề ô nhiễm môi trường được giải quyết.  Khi một người sản xuất và gây ô nhiễm môi trường, người khác chịu thiệt hại song người gây ô nhiễm thu được khoản lợi (nếu không họ đã không gây ô nhiễm).  Một hệ thống pháp luật hiệu quả là phải tính được lợi ích của xã hội khi xảy ra ô nhiễm có lớn hơn thiệt hại do ô nhiễm gây ra hay không. 

 

            Thí dụ, đi bộ thì ít gây ô nhiễm môi trường hơn đi xe hơi.  Song lợi ích của việc đi xe hơi thì lớn hơn rất nhiều so với đi bộ.  Như vậy, chúng ta không thể vì ô nhiễm mà không đi xe hơi.  Điều chúng ta có thể làm là buộc những người đi xe hơi phải đóng một khoản tiền để bồi thường cho những người bị thiệt hại do ô nhiễm, hay đóng tiền vào một quỹ bảo vệ môi trường.  Quan điểm của Coase khác quan điểm của Pigou ở chỗ đối với những thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra, các bên có thể tự thoả thuận được chứ không cần phải do nhà nước can thiệp.  Người đi xe có thể bồi thường cho người dân trong vùng chịu thiệt hại do ô nhiễm không khí gây ra. Ngược lại, người dân muốn hưởng không khí trong lành trong thị trấn của mình sẽ phải làm một con đường vòng cho xe chạy ngoài thị trấn, đồng thời phải trợ cấp tiền xăng cho những người đi xe do phải đi đường vòng (thực tế chuyện này không xảy ra, vì chỉ cần pháp luật qui định không được đi xe trong thành phố là người đi xe phải chấp hành).

 

            Tuy nhiên, nguyên tắc đóng thuế hay bồi thường thiệt hại do ô nhiễm có một nhược điểm, đó là nếu ai cũng đóng thuế, thì việc một hai người muốn giảm thuế bằng cách trang bị các thiết bị lọc khí thải cũng chẳng mang lại ích lợi mấy cho xã hội. Đó là chưa nói nếu quá nhiều người không chịu trang bị thiết bị lọc khí thải, những người khác sẽ làm y như vậy cho rẻ.   Ngoài ra, nguyên tắc bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra không thể áp dụng được khi thảm hoạ môi trường quá lớn, thí dụ như thảm hoạ do sự cố nhà máy điện nhân, sự cố tràn dầu hay sự cố rò rỉ chất độc hoá học có thể làm hàng trăm ngàn người chết.  Khi đó, các qui tắc đề phòng thảm hoạ môi trường xảy ra sẽ phải nghiêm ngặt hơn so với thông thường, và xét về mặt so sánh lợi hại thì “phòng bệnh” trong trường hợp này rõ ràng là tốt hơn “chữa bệnh.”

 

            Tóm lại, các góp ý cho dự thảo Thuế môi trường tập trung vào các điểm sau đây :

 

(a)        Mở rộng phạm vi đánh thuế đối với nước thải, chất thải rắn.

          

(b)        Có chính sách ưu đãi, miễn giảm thuế đối với doanh nghiệp áp dụng biện pháp bảo vệ môi trường, theo các tiêu chuẩn của Bộ KHCN ban hành.

 

(c)        Ngoài thuế môi trường, cần nghiên cứu thêm các giải pháp khác như mua bán quota dư lượng khí thải (tiến tới xuất khẩu theo quy định của Liên Minh Châu Âu).