Website xây dựng pháp luật của VCCI
Cơ chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin
Cơ chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin
Việc quy định minh bạch những loại thông tin mà công dân được quyền tiếp cận, phương thức, trình tự, thủ tục để công dân thực hiện được quyền tiếp cận thông tin của mình là những nội dung cần thiết, quan trọng và không thể thiếu trong cơ cấu của bất kỳ một đạo luật nào về tiếp cận thông tin. Nhưng những nội dung đó - tự thân nó - chưa đủ để bảo đảm rằng, quyền tiếp cận thông tin của công dân sẽ được thực thi trong thực tiễn. Vì vậy, bên cạnh những quy định cụ thể về phương thức, trình tự, thủ tục tiếp cận thông tin, một đạo luật tốt còn cần phải có những quy định cụ thể về cơ chế bảo đảm cho quyền tiếp cận thông tin của công dân được thực thi trong thực tiễn.
Với tư cách là một trong những quyền cơ bản của con người, quyền tiếp cận thông tin bao hàm hai khía cạnh: một mặt, đó là quyền của công dân được chủ động tiếp cận, thu thập thông tin mà cơ quan nhà nước nắm giữ; mặt khác, đó là trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải cung cấp thông tin cho công dân. Chính trên cơ sở hai khía cạnh này mà pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới đã quy định những cơ chế hữu hiệu để bảo đảm cho quyền tiếp cận thông tin của công dân được thực thi trong thực tiễn.
1. Bảo đảm về thủ tục quyền được chủ động tiếp cận thông tin của công dân
Để bảo đảm cho công dân được chủ động trong việc tiếp cận thông tin, bên cạnh việc quy định một phạm vi tương đối rộng những thông tin cơ quan nhà nước phải chủ động công bố công khai để công dân được biết mà không cần thiết phải yêu cầu, pháp luật của phần lớn các quốc gia đều có những quy định về trình tự, thủ tục rõ ràng, thuận tiện bảo đảm cho công dân có thể được tiếp cận đối với những thông tin mà họ yêu cầu.
Về hình thức yêu cầu cung cấp thông tin: công dân có thể yêu cầu bằng văn bản, kể cả dưới hình thức văn bản điện tử. Một số đạo luật chấp nhận cả yêu cầu cung cấp thông tin qua điện thoại hoặc bằng lời nói.
Về thời hạn trả lời và cung cấp thông tin: việc cung cấp thông tin nhanh chóng, đúng thời hạn là một yêu cầu quan trọng, bởi sự trì hoãn cung cấp thông tin nhiều khi đồng nghĩa với việc từ chối cung cấp thông tin và nếu thông tin không được cung cấp nhanh chóng thì có nhiều khả năng gây thiệt hại đến lợi ích của công dân. Bởi vậy, nhìn chung, luật của các quốc gia đều quy định yêu cầu cung cấp thông tin phải được xử lý kịp thời trong một thời hạn hợp lý, thường trong khoảng từ 15 - 30 ngày, cho cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết yêu cầu cung cấp thông tin. Luật một số quốc gia còn quy định khi nhận được yêu cầu cung cấp phải trả lời ngay trong vòng 24 giờ đối với những trường hợp cung cấp thông tin đơn giản; trường hợp phức tạp, cần thêm thời gian, thì có thể gia hạn.
Về thủ tục khiếu nại, khiếu kiện: trong trường hợp bị từ chối cung cấp thông tin hoặc cung cấp thông tin không đúng theo quy định pháp luật, pháp luật hầu hết các quốc gia đều cho phép công dân có quyền khiếu nại, khiếu kiện đến cơ quan có thẩm quyền. Một số quốc gia quy định quy trình giải quyết khiếu nại, khiếu kiện theo ba cấp độ như sau: trước tiên, việc giải quyết khiếu nại sẽ được tiến hành trong phạm vi nội bộ cơ quan công quyền (cơ quan hành chính); sau đó, khiếu nại ra một cơ quan khác có thẩm quyền nhưng độc lập với hệ thống cơ quan hành chính; và cuối cùng là khởi kiện trước toà án. Một số quốc gia khác thì quy trình giải quyết khiếu nại, khiếu kiện chỉ bao gồm hai bước: trước tiên là giải quyết khiếu nại trong phạm vi nội bộ cơ quan hành chính rồi sau đó khởi kiện ra toà án mà không có quy trình giải quyết khiếu nại trước một cơ quan độc lập trước khi khởi kiện ra toà án. Trường hợp cá biệt, Bulgarie không quy định việc khiếu nại trong phạm vi nội bộ hoặc theo trình tự khiếu nại hành chính, mà công dân khi bị từ chối cung cấp thông tin thì ngay lập tức có thể kiện ra toà án.
Việc được kiện thẳng ra toà án cho phép vụ việc được giải quyết triệt để và khả năng thi hành án cao hơn, nhưng con đường qua toà án thường tốn kém và mất nhiều thời gian, khiến quyền của công dân bị ảnh hưởng và vì vậy, cơ chế này tỏ ra không hiệu quả. Việc giải quyết khiếu nại bằng con đường hành chính (lên cơ quan cấp trên của cơ quan bị khiếu nại) được nhìn nhận là một cơ chế nhanh chóng và không tốn kém nhưng thực tiễn ở nhiều quốc gia cho thấy, các cơ quan thuộc hệ thống hành chính thường có xu hướng ủng hộ việc từ chối cung cấp thông tin và điều này dẫn đến tình trạng là việc cung cấp thông tin luôn bị chậm trễ hay trì hoãn. ở Vương quốc Anh, 77% đơn khiếu nại nội bộ gửi cho các cơ quan Chính phủ đã bị từ chối hoàn toàn vào năm 2005.
Trước thực tiễn này và để nhằm tháo gỡ những vướng mắc của cả cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính nội bộ lẫn cơ chế giải quyết khiếu kiện trước toà án, pháp luật một số quốc gia gần đây có xu hướng đi theo cơ chế giải quyết khiếu nại ba bước như đã trình bày ở trên. Cơ chế này cho phép vụ việc khiếu nại được đưa ra giải quyết trước một cơ quan độc lập, sau khi đương sự không thoả mãn với cách giải quyết trong phạm vi nội bộ của cơ quan hành chính. Chỉ sau khi ngay cả việc giải quyết trước cơ quan độc lập này vẫn chưa thỏa mãn yêu cầu của đương sự, thì vụ việc mới được đưa ra trước toà án.
Cho đến nay có khoảng trên 20 quốc gia đã thành lập cơ quan độc lập có chức năng giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực tiếp cận thông tin (1). Cơ quan này có nhiều tên gọi khác nhau)( 2 và có thể trực thuộc Quốc hội (ví dụ, trường hợp Hunggarie) hoặc trực thuộc Văn phòng Thủ tướng (như ở Thái Lan), có khi trực thuộc một cơ quan của Chính phủ; thậm chí, ở một số quốc gia, ủy ban này là một cơ quan độc lập hoàn toàn (như ở Serbia). Nhiều quốc gia trong đó có Vương quốc Anh, CHLB Đức, Thụy Sỹ và
2. Bảo đảm liên quan đến trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc chủ động cung cấp thông tin cho công dân
Công dân có tiếp cận được thông tin hay không phụ thuộc chủ yếu vào hoạt động của cơ quan nhà nước, đặc biệt là năng lực phục vụ của công chức nhà nước, bởi vậy, luật tiếp cận thông tin của các quốc gia đều quy định khá cụ thể trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc cung cấp thông tin.
Chủ động công khai thông tin ngay cả khi không có yêu cầu: Một đặc điểm chung trong pháp luật của hầu hết các quốc gia là đều có quy định các cơ quan Chính phủ có nghĩa vụ phải cung cấp một số loại thông tin nhất định một cách tích cực. Các thông tin này thường bao gồm chi tiết về cơ cấu tổ chức và các quan chức chủ yếu của Chính phủ, lời văn của các đạo luật và quy định, các đề xuất và chính sách hiện hành, các biểu mẫu và quyết định. Các đạo luật về tiếp cận thông tin mới ban hành có xu hướng quy định minh thị một danh mục các loại thông tin cần phải công bố. Việc công khai thông tin có thể bằng nhiều hình thức: đăng tải trên trang thông tin điện tử, trên các phương tiện thông tin đại chúng, qua người phát ngôn v.v..
Việc cung cấp thông tin một cách chủ động và tích cực như trên, ngoài việc bảo đảm cho công dân được chủ động tiếp cận với các thông tin cần thiết, còn mang lại những lợi ích nhất định cho cơ quan nhà nước. Cụ thể, nó có thể làm giảm gánh nặng hành chính khi phải trực tiếp trả lời những câu hỏi và yêu cầu cung cấp thông tin thông dụng. Việc công bố thông tin khi không có yêu cầu này có thể trực tiếp cải thiện tính hiệu quả của các cơ quan. Hội đồng Liên minh Châu Âu, trong Báo cáo thường niên năm 2003 của mình đã lưu ý rằng “các tài liệu mà công chúng có thể tiếp cận trực tiếp càng tăng lên thì số lượng các yêu cầu tiếp cận tài liệu sẽ càng giảm đi” (3). Bộ Tư pháp Hoa Kỳ trong báo cáo năm 2002 đã nêu rõ rằng, nhiều cơ quan Chính phủ đã làm giảm đáng kể các yêu cầu cung cấp thông tin thông qua việc đăng công khai các tài liệu mà công chúng quan tâm trên trang tin điện tử của mình (4).
Đăng tải thông tin trên website của cơ quan: nhiều luật tiếp cận thông tin của các quốc gia quy định, các cơ quan Chính phủ có nghĩa vụ phải công bố các loại thông tin nhất định trên trang tin điện tử của mình theo định kỳ. Biện pháp này cho phép việc tiếp cận thông tin được thực hiện nhanh chóng và đỡ tốn kém cả về phía người dân lẫn cơ quan nắm giữ thông tin.
Quản lý hồ sơ tài liệu: để có thể thực hiện quyền tiếp cận thông tin, phải có một hệ thống lưu giữ tài liệu cho phép thu thập, lập danh mục, lưu trữ và cung cấp thông tin một cách dễ dàng. Vì vậy, pháp luật nhiều nước quy định rất cụ thể việc xây dựng, củng cố hệ thống lưu trữ hồ sơ, tài liệu, lập danh mục, thống kê, lưu trữ thông tin một cách thích hợp sao cho có thể dễ dàng trích xuất thông tin và đảm bảo rằng, các thông tin giá trị không bị mất mát. Nếu hồ sơ lưu trữ về những vấn đề cụ thể không được tạo ra, hoặc không thể xác định, hoặc không thể trích xuất thông tin một cách dễ dàng, quyền tiếp cận thông tin sẽ trở thành vô nghĩa. Ngoài ra, pháp luật các nước còn quy định cụ thể việc cập nhật thường xuyên các loại thông tin công khai để đảm bảo rằng, những thông tin đó phục vụ một cách hiệu quả lợi ích của công dân.
Bố trí cán bộ làm đầu mối tiếp nhận yêu cầu cung cấp thông tin: việc cần có cán bộ phụ trách thông tin tại các cơ quan hành chính nhà nước làm đầu mối để tiếp nhận các yêu cầu cung cấp thông tin của công dân là cần thiết, vì cơ chế này cho phép các yêu cầu cung cấp thông tin được chuyển thẳng đến cho người đứng đầu cơ quan nắm giữ thông tin, trên cơ sở đó giải quyết yêu cầu cung cấp thông tin cho họ. Nếu không bố trí được cán bộ đầu mối, việc xử lý và giải quyết yêu cầu sẽ vòng vo, mất nhiều thời gian cho cả cơ quan cung cấp thông tin và công dân. Vì vậy, pháp luật nhiều quốc gia (ấn Độ, Hàn Quốc, Vương quốc
Cơ chế theo dõi, kiểm tra và giám sát việc thực thi luật tiếp cận thông tin: trong hơn 80 quốc gia đã ban hành Luật Tiếp cận thông tin, cơ chế kiểm tra, giám sát, hỗ trợ thực hiện quyền tiếp cận thông tin được quy định rất khác nhau. Có quốc gia quy định việc theo dõi, giám sát được thực hiện bằng cơ chế giám sát hành chính, có quốc gia thực hiện việc giám sát qua con đường tòa án, ở một số quốc gia khác thì việc kiểm tra, giám sát quyền tiếp cận thông tin được thực hiện bởi một cơ quan độc lập. Bên cạnh các thiết chế giám sát có tính chất nhà nước, ở nhiều quốc gia, việc giám sát bằng các thiết chế khác của xã hội dân sự cũng tỏ ra hiệu quả.
Trong số hơn 40 quốc gia có cơ quan độc lập thực hiện việc kiểm tra, giám sát quyền tiếp cận thông tin, khoảng trên 20 quốc gia có cơ quan giám sát Ombudsman (5). Ombudsman thường là một quan chức độc lập do Quốc hội chỉ định và quan chức này có thẩm quyền xem xét lại các quyết định liên quan đến việc thực thi Luật Tiếp cận thông tin với tư cách như một cơ chế giám sát của Quốc hội đối với hoạt động điều hành của Chính phủ. Nhìn chung, Ombudsman không có quyền ban hành các quyết định mang tính ràng buộc, nhưng ở hầu hết các quốc gia, các khuyến nghị của cơ quan này có tầm ảnh hưởng lớn và nói chung, đều được tuân thủ.
Trong số các quốc gia có cơ quan độc lập thực hiện việc kiểm tra, giám sát, có trên 20 quốc gia không có thiết chế Ombudsman mà có xu hướng thành lập một Uỷ ban thông tin độc lập (6). Uỷ ban thông tin này, ngoài chức năng theo dõi, hỗ trợ việc cung cấp thông tin, còn có chức năng giám sát cơ quan nhà nước trong việc thực thi Luật Tiếp cận thông tin. Vì là cơ quan độc lập không nằm trong hệ thống hành pháp nên sự giám sát của thiết chế này tỏ ra khách quan và có hiệu quả nên gần đây, các quốc gia có xu hướng áp dụng cơ chế giám sát này.
Các chế tài: gần như tất cả các Luật Tiếp cận thông tin đều có quy định áp dụng các chế tài đối với các cơ quan nhà nước và các công chức trong trường hợp từ chối công bố thông tin một cách bất hợp pháp. Nói chung các trường hợp này thường là cơ quan, công chức từ chối cung cấp thông tin hoặc sửa đổi, phá hủy tài liệu một cách trái phép. Các chế tài có thể đặt ra đối với chính cơ quan từ chối cung cấp thông tin hoặc áp dụng các chế tài hình sự hoặc hành chính đối với các công chức cụ thể.
Hầu hết các đạo luật về tiếp cận thông tin đều quy định về các hình phạt tiền và phạt tù đối với các hành vi vi phạm khác nhau. Luật Tiếp cận thông tin nhà nước của Ba Lan quy định rằng: “Bất kỳ người nào, không kể chức trách cương vị của mình mà từ chối việc tiếp cận các thông tin nhà nước sẽ có thể bị phạt tiền, bị hạn chế tự do hoặc phạt tù tối đa một năm”.
Các chế tài là cần thiết của bất kỳ đạo luật nào để thể hiện mức độ nghiêm trọng và trừng phạt các hành vi không tuân thủ luật. Tuy nhiên, các cơ quan Chính phủ thường tỏ ra khá lưỡng lự trong việc áp dụng chế tài đối với cán bộ, công chức của mình, đặc biệt là trong trường hợp vi phạm là do tuân thủ chính sách chung của cơ quan. Các bản án phạt tù nói chung ít khi xảy ra. Trong vài năm qua, chỉ có một vài trường hợp phạt tù ở Hoa Kỳ ở các địa phương khác nhau.
Ở Ấn Độ, ủy viên Thông tin đã bắt đầu phạt tiền các quan chức thông tin đã từ chối hoặc trì hoãn việc cung cấp thông tin một các vô cớ theo quy định của Luật về Quyền thông tin. Thông thường, ủy viên Thông tin sẽ yêu cầu các quan chức thông tin giải trình và biện minh cho hành vi từ chối cung cấp thông tin của mình để không bị phạt.
Các chế tài nhằm bồi thường thiệt hại cho người cung cấp thông tin cũng có thể được áp dụng đối với cơ quan đã từ chối cung cấp thông tin. ở Hoa Kỳ, tòa án có thể ra phán quyết bồi thường các chi phí pháp lý cho người yêu cầu nếu như tòa án thấy rằng các tài liệu yêu cầu đã bị từ chối một cách không hợp lý.
3. Kiến nghị về cơ chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong dự thảo Luật Tiếp cận thông tin của Việt Nam
Việc ban hành một đạo luật về tiếp cận thông tin mới chỉ là sự khởi đầu của quá trình đưa quyền tiếp cận thông tin của công dân vào cuộc sống. Để đạo luật này phát huy tác dụng, cần có một cơ chế hữu hiệu bảo đảm cho việc thực thi đạo luật này trên thực tiễn. Cụ thể, Dự thảo luật cần hướng tới một số quy định như sau:
Thứ nhất, cần quy định cụ thể và minh bạch ngay trong luật trình tự, thủ tục tiếp cận thông tin để bảo đảm rằng, với những quy định này, công dân có điều kiện thuận lợi trong việc thực thi quyền tiếp cận thông tin của mình. Đặc biệt, trình tự, thù tục giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính cũng được quy định cụ thể và rõ ràng, theo hướng cần có cơ quan giải quyết khiếu nại độc lập trước khi khởi kiện ra toà án để bảo đảm sự khách quan, nhanh chóng và thuận tiện.
Thứ hai, cần bố trí cán bộ chuyên trách làm đầu mối tiếp nhận yêu cầu cung cấp thông tin của công dân.
Thứ ba, cần có cơ quan độc lập chịu trách nhiệm giám sát việc thực thi Luật Tiếp cận thông tin trong thực tiễn, đồng thời phát huy vai trò giám sát của các thiết chế khác trong xã hội như các hội, đoàn, Mặt trận tổ quốc v.v..
Thứ tư, cần có chế tài nghiêm khắc đối với những hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực tiếp cận thông tin.
Thứ năm, việc lưu trữ hồ sơ, tài liệu phải được quy định rõ ràng và cụ thể ngay trong luật để phân định trách nhiệm của từng cơ quan có liên quan trong việc cung cấp thông tin.
(1) Đó là các quốc gia sau: Antigue, Canada, Pháp, Iceland, ấn Độ, Italia, Ireland, Jamaica, Nhật Bản, Lithuania, Macedonia, Bồ Đào Nha, Đức, Hunggarie, Mêhicô, Ba Lan, Slovania, Nam Phi, Thuỵ Sĩ, Thái Lan, Anh, Zimbabuê …
(2) Ví dụ, ở Pháp và Bồ Đào Nha thì có tên gọi là Uỷ ban tiếp cận tài liệu hành chính, ở Ireland là Văn phòng Uỷ viên thông tin, ở Đức là Uỷ ban liên bang về bảo vệ dữ liệu v.v…
(3) Xem Báo cáo thường niên của Hội đồng về Thi hành Quy chế EC số 1049/2001 của Nghị viện và Hội đồng Châu Âu ngày 30/5/2001 về Tiếp cận của công chúng đối với các tài liệu của Nghị viện, Hội đồng và Uỷ ban Châu Âu ngày 7/3/2003.
(4) Bộ Tư pháp Hoa Kỳ, Tóm tắt các báo cáo thường niên về Luật Tự do thông tin cho năm tài chính 2002.
(5) Đó là các quốc gia sau: Arménia, Albanie, Angola, Ôxtralia, Azerbaizan, Belize, Bosnia và Herzegovina, Croatia, Cộng hoà Séc, Đan Mạch, Ecuađo, Phần Lan, Hy Lạp, Kosovo, Niu Dilân, Pakistan, Panama, Pêru, Philippine, Ba Lan, Rumania, Tây Ban Nha, Thuỵ Điển, Trinađa và Tobago …
(6) Tuy nhiên, có một số ít quốc gia (như Đan Mạch) có cả hai thiết chế là Ombudsman và Uỷ ban Thông tin.
|
|
TS. Nguyễn Thị Thu Vân - Bộ Tư pháp – Theo Nghiên cứu lập pháp |