Bình luận một số vấn đề chưa hợp lý trong Dự thảo – TS Lê Thị Thu Thuỷ, Khoa Luật ĐH Quốc gia

Góp ý Dự thảo Luật Các tổ chức tín dụng

                                                            TS. Lê Thị Thu Thuỷ - Khoa Luật – ĐHQGHN

            Luật Các tổ chức tín dụng (TCTD) ở Việt Nam được ban hành năm 1997 và được sửa đổi, bổ sung năm 2004. Có thể nói, đây là một đạo luật có nhiều nội dung phù hợp với thực tiễn, thông lệ quốc tế trong lĩnh vực ngân hàng, đã tạo quyền tự chủ, tự quyết định cho các TCTD trong việc thực hiện hoạt động kinh doanh của mình. Tuy nhiên, sự tồn tại vĩnh viễn của một đạo luật  là rất khó, bởi lẽ các điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội luôn có những biến đổi, tác động đến đời sống kinh doanh của người dân. Ngược lại, các chủ thể kinh doanh luôn mong muốn và hướng tới quyền tự chủ tối đa trong hoạt động của mình, không muốn bị chi phối bởi sự can thiệp bất hợp lý của công quyền. Đặc biệt, hoạt động kinh doanh ngân hàng là hoạt động rất nhạy cảm, phức tạp, liên quan đến lợi ích của toàn xã hội, mang tính rủi ro lớn, hệ thống ngân hàng là “huyết mạch của nền kinh tế”, vì vậy pháp luật về hoạt động này cũng cần có những thay đổi nhất định nhằm bảo đảm được tính thống nhất và phù hợp với thực tiễn, trên cơ sở đó điều chỉnh các mối quan hệ xã hội hiệu quả hơn. Sau đây xin bình luận một vài nội dung trong Dự thảo Luật Các TCTD mà tác giả cho rằng chưa hợp lý.

1.            Về phạm vi điều chỉnh: Luật Các TCTD nên bao quát cả hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác, bởi lẽ một trong các vấn đề rất quan trọng, quyết định tới sự tồn tại của một doanh nghiệp là hoạt động của nó. Vì vậy Luật các TCTD điều chỉnh về hoạt động ngân hàng của các TCTD thì cũng nên điều chỉnh luôn cả hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác. Hoạt động ngân hàng dù được thực hiện bởi tổ chức nào đi chăng nữa thì đều thuộc thẩm quyền quản lý của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNNVN). Nếu không qui định thì sẽ bỏ sót đối tượng quản lý, có thể gây ra những hậu quả nặng nề cho hệ thống ngân hàng và nền kinh tế. Thêm vào đó, thực tiễn cho thấy đã có các tổ chức khác đang hoạt động ngân hàng (Kho Bạc Nhà nước, Công ty dịch vụ tiết kiệm bưu điện…), đem lại những lợi ích nhất định cho người dân, vì vậy vấn đề này rất cần thể chế hoá bằng pháp luật.

2.            Về Ngân hàng chính sách: đây là loại hình ngân hàng phi thương mại, có nhiều điểm đặc thù so với các loại hình TCTD khác về thành lập, mục tiêu, về nguyên tắc hoạt động (không dựa trên cơ sở thị trường, lãi suất được hỗ trợ, đối tượng cho vay được Nhà nước xác định), về quản trị, điều hành. Ngân hàng chính sách có vai trò rất quan trọng đối với đời sống xã hội, là công cụ để nhà nước quản lý trong lĩnh vực tiền tệ. Vì vậy Luật các TCTD chỉ nên định nghĩa thế nào là ngân hàng chính sách, phân loại ngân hàng này và nêu ra những hoạt động cơ bản của nó. Còn các vấn đề khác nên được cụ thể hoá và điều chỉnh bởi một văn bản luật riêng (Luật về ngân hàng chính sách). Điều này cũng phù hợp với thông lệ quốc tế.

3.            Về áp dụng Luật các TCTD: Điều 3 Khoản 2 Dự thảo Luật lần 4 qui định quá dài dòng, không cần thiết, chỉ cần nêu: trong trường hợp Luật các TCTD và luật khác có qui định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng Luật các TCTD. Nếu Luật các TCTD không qui định (không phải chỉ về thành lập, tổ chức quản lý, hoạt động như trong dự thảo, mà có thể về các vấn đề khác như về giải thể, cạnh tranh, phá sản, giải quyết tranh chấp…) thì áp dụng các qui định khác của pháp luật (Luật Doanh nghiệp…..). Ngoài ra, trong luật các TCTD đưa quá nhiều nội dung của Luật Doanh nghiệp là không cần thiết, trái với nguyên tắc áp dụng pháp luật (ví dụ điều 32 về cơ cấu tổ chức quản lý của TCTD, điều 33: Những trường hợp không được đảm nhiệm chức vụ…).

4.            Về giải thích từ ngữ: Khoản 1 Điều 4 qui định: TCTD là doanh nghiệp có hoạt động chủ yếu và thường xuyên là thực hiện một, một số hoạt động ngân hàng. TCTD bao gồm ngân hàng, TCTD phi ngân hàng, tổ chức tài chính vi mô và quĩ tín dụng nhân dân. Nhưng Khoản 2 Điều này lại qui định: ngân hàng là loại hình TCTD có thể được thực hiện tất cả hoạt động ngân hàng theo qui định của luật này. Vậy từ đây ta thấy, ngân hàng không phải là TCTD như trong Khoản 1 Điều 4 vì nó được thực hiện tất cả hoạt động ngân hàng, còn TCTD thì chỉ thực hiện một hoặc một số, chứ không phải là tất cả hoạt động ngân hàng. Vì vậy, khái niệm TCTD cần được hiểu là DN có hoạt động chủ yếu và thường xuyên là thực hiện một, một số hoặc tất cả các hoạt động ngân hàng.

         Về khái niệm quĩ tín dụng nhân dân, ngân hàng hợp tác xã nêu trong Dự thảo đều mâu thuẫn với khái niệm về TCTD vì TCTD là doanh nghiệp, hoạt động luôn vì mục tiêu lợi nhuận, trong khi đó mục tiêu của quĩ tín dụng nhân dân và ngân hàng hợp tác là tương trợ nhau phát triển sản xuất, kinh doanh, đời sống, liên kết hệ thống, hỗ trợ tài chính, điều hoà vốn. Vì vậy hoặc là phải sửa khái niệm TCTD hoặc là phải sửa khái niệm quĩ tín dụng nhân dân, ngân hàng HTX.

         Về khái niệm “hoạt động ngân hàng” (Khoản 11 Điều 4) chưa hợp lý vì “cung ứng nghiệp vụ” cũng chính là hoạt động nghiệp vụ, là nội dung kinh doanh của các TCTD. Thêm vào đó, nếu hoạt động ngân hàng chỉ được hiểu là hoạt động thường xuyên thì lại mâu thuẫn với khái niệm TCTD “TCTD là doanh nghiệp có hoạt động chủ yếu và thường xuyên là thực hiện một, một số hoạt động ngân hàng”. Vì vậy, hoạt động ngân hàng nên được hiểu là hoạt động kinh doanh chủ yếu và thường xuyên dưới hình thức nhận tiền gửi, cấp tín dụng, dịch vụ thanh toán và các hình thức khác. Qui định như vậy sẽ bao quát hết được chủ thể thực hiện HĐNH (cả tổ chức khác có hoạt động ngân hàng) và mang tính dự liệu của luật (các hình thức khác vì trong tương lai có thể phát sinh các loại hình HĐNH mới).

         Về phát hành giấy tờ có giá: nên bổ sung thêm các loại chứng khoán, vì chứng khoán (cổ phiếu, trái phiếu) là các loại giấy tờ có giá được phát hành nhằm huy động vốn cho các doanh nghiệp.

         Về công ty liên kết của TCTD: Dự thảo qui định (Khoản 31 Điều 4) là công ty trong đó TCTD hoặc người có liên quan của TCTD hoặc TCTD và người có liên quan của TCTD sở hữu từ hơn 11% vốn điều lệ trở lên hoặc từ hơn 11% vốn cổ phần có quyền biểu quyết trở lên, nhưng không phải là công ty con của TCTD đó. Điều này có nghĩa là luật khống chế tỷ lệ sở hữu vốn của TCTD ở mức từ hơn 11% đến 50% vốn điều lệ hoặc vốn cổ phần của công ty khác. Các công ty có cổ phần, vốn góp của TCTD từ 11% trở xuống không được gọi là công ty liên kết. Về vấn đề này, trước đây ở Việt Nam đã có qui định: công ty liên kết là công ty có một phần vốn góp không chi phối của công ty khác (Nghị định 153/2004/NĐ – CP ngày 9/8/2004, Nghị định 111/2007/NĐ – CP ngày 26/6/2007 hướng dẫn thi hành Luật DNNN năm 2003). Theo thông lệ quốc tế, công ty liên kết là công ty có cổ phần, vốn góp của doanh nghiệp khác chiếm không quá 50% vốn điều lệ của công ty đó. Vậy việc khống chế về tỷ lệ sở hữu vốn, đưa ra mức sàn là hơn 11% đã tạo ra sự khác biệt không đáng có giữa pháp luật VN và pháp luật các nước trên thế giới (trong đó có PL của các nước thành viên WTO). Thêm vào đó, luật các TCTD nên có sự kế thừa các qui định về công ty liên kết trước đây.

        Về người đại diện theo pháp luật của TCTD: Khoản 2 Điều 12 qui định trong trường hợp người đại diện theo PL vắng mặt ở Việt Nam quá 15 ngày liên tục thì phải uỷ quyền bằng văn bản cho người khác là người quản lý, điều hành TCTD đang cư trú ở VN để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Qui định này hạn chế quyền tự chủ, tự quyết định của TCTD và ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả kinh doanh của TCTD. Việc đưa ra thời hạn 15 ngày liên tục vắng mặt tại VN là quá dài, không phù hợp với thực tiễn hiện nay của các NH. Nhiều NH người đại diện theo PL vắng mặt 01 ngày đã phải có uỷ quyền, bởi lẽ công việc kinh doanh ngân hàng đòi hỏi TCTD phải có người đại diện để đứng ra ký kết các giao dịch thương mại, gắn với hoạt động ngân hàng, phải có người đại diện để điều hành công việc hàng ngày của TCTD. Đặc biệt trong ngân hàng liên doanh, khi bên nước ngoài có mục đích mua lại phần vốn góp của bên Việt nam thì việc không phải uỷ quyền khi đi công tác, vắng mặt 15 ngày của người đại diện theo PL đã tạo cơ hội cho nhà đầu tư nước ngoài cơ hội bất hợp tác với các người quản lý trong liên doanh, làm cho bên VN nhiều khi phải tính đến phương án bán , chuyển nhượng phần vốn góp của mình cho bên nước ngoài (đối tác liên doanh) và từ doanh nghiệp liên doanh trở thành doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài, tạo sự cạnh tranh khốc liệt với các loại hình doanh nghiệp trong nước.

         Ngoài ra, luật không nên qui định chung chung về người đại diện theo PL: có thể là Chủ tịch HĐQT, Hội đồng thành viên, Tổng Giám đốc. Cần qui định cụ thể trong trường hợp Điều lệ của TCTD không khẳng định ai là người đại diện theo PL thì Tổng Giám đốc là người đại diện theo PL, nhằm đảm bảo hoạt động kinh doanh của TCTD được thực hiện một cách thường xuyên. Trên thực tế, nhiều ngân hàng trong Điều lệ chỉ qui định về nhiệm vụ, quyền hạn của các người quản lý mà không khẳng định ai là người đại diện theo PL.

         Về thời hạn cấp phép: Điều 22 Dự thảo qui định như vậy quá dài (360 ngày) so với cấp phép trong các lĩnh vực khác cũng có độ rủi ro cao như ngân hàng (ví dụ: Giấy phép thành lập và hoạt động của công ty CK được cấp trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận hồ sơ hợp lệ). Điều này ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả kinh doanh của NH và nhiều khi làm mất cơ hội kinh doanh. Thiết nghĩ, vấn đề cấp phép chỉ mang tính thủ tục, không thể hiện sự hạn chế quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp, vì vậy thời hạn cấp phép nên rút ngắn hơn (có thể là 6 tháng).

         Về góp vốn, mua cổ phần của TCTD:  Điều 103, Khoản 3 Dự thảo qui định về việc góp vốn, mua cổ phần của các doanh nghiệp không trong lĩnh vực tiềm ẩn rủi ro lớn (ngân hàng, CK, bảo hiểm) phải được sự chấp thuận của NHNNVN. Điều này thể hiện sự can thiệp của Nhà nước đối với quyền tự chủ trong hoạt động kinh doanh của DN. Thiết nghĩ, luật nên đưa ra một giới hạn tỷ lệ góp vốn nhất định đối với TCTD, dựa vào đó để TCTD có thể tự quyết định được các hoạt động của mình mà không cần sự chấp thuận của NHNN. Luật nên hạn chế tối đa các vấn đề cần sự xin phép, chấp thuận của các cơ quan công quyền nhằm đảm bảo quyền tự do kinh doanh của các doanh nghiệp trong thời buổi hội nhập. 

Tóm lại, Dự thảo Luật các TCTD có nhiều điểm mới phù hợp với thực tiễn và thông lệ quốc tế về hoạt động ngân hàng, tuy nhiên một số nội dung của Dự luật vẫn còn thể hiện sự can thiệp sâu của Nhà nước vào hoạt động của các TCTD.

Luật vẫn chưa đưa ra được những đặc thù của mô hình ngân hàng bán đa năng trong thời buổi hội nhập ở Việt nam, mối liên hệ giữa hoạt động ngân hàng và hoạt động chứng khoán, vai trò của ngân hàng thương mại trên các thị trường khác: chứng khoán, bảo hiểm; các biện pháp hạn chế rủi ro cho hoạt động ngân hàng. Điều này ảnh hưởng không nhỏ tới năng lực cạnh tranh của ngân hàng. Vì vậy việc sửa đổi, hoàn thiện dự luật là rất cần thiết.