Còn Phó chủ nhiệm UB Tư pháp Hoàng Văn Minh lại có cảm tưởng: Cả nước làm luật... Theo các đại biểu tham dự Hội thảo Hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL vừa được tổ chức tại Hải Phòng thì phải đơn giản hóa hết mức hệ thống văn bản QPPL. Tuy nhiên, để đơn giản hóa, trước hết phải trả lời cho được câu hỏi: Văn bản QPPL-Anh là ai?
Các chuyên gia lập pháp cũng... bị lạc vào mê hồn trận
Hệ thống văn bản QPPL hiện hành của nước ta bao gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành; Pháp lệnh, nghị quyết do UBTVQH ban hành; Lệnh, quyết định do Chủ tịch Nước ban hành; Nghị quyết, nghị định do Chính phủ ban hành; Quyết định, chỉ thị do Thủ tướng Chính phủ ban hành; Quyết định, chỉ thị, thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành; Nghị quyết do Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành; Quyết định, chỉ thị, thông tư do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; Nghị quyết, thông tư liên tịch do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc cùng với tổ chức chính trị – xã hội ban hành; Nghị quyết do Hội đồng nhân dân các cấp ban hành; Quyết định, chỉ thị do UBND các cấp ban hành. Theo thống kê của Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học - VPQH , hiện có khoảng 200 luật đang có hiệu lực (không kể văn bản luật sửa đổi, bổ sung) và gần 100 pháp lệnh. Nhưng văn bản dưới Luật đang có hiệu lực lên đến hơn 10.000, trong đó: Nghị định là 1.512, nghị quyết của Chính phủ là 202; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ là 2.242, Chỉ thị là 467; Quyết định của các bộ là 2.571, thông tư là 2.332. Văn bản dưới Luật nhiều gấp 30 lần luật và pháp lệnh. Trong khi mô hình lập pháp của các nước là tam giác đều thì mô hình lập pháp của nước ta lại có hình chóp nón. Và chính mô hình chóp nón này đã gây ra những mâu thuẫn, chồng chéo, thông tư, nghị định to hơn luật, pháp lệnh, cấp dưới ban hành văn bản có giá trị pháp lý cao hơn cả văn bản của cấp trên. Phó chủ nhiệm UB Pháp luật Phan Trung Lý kể: Khi gia đình có việc liên quan đến một quy định trong Luật Đất đai, chính ông cũng không thể tìm được, phải cậy nhờ đến Bộ Tư pháp thì được chỉ sang Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường dẫn Nghị định 181 của Chính phủ nhưng Nghị định này lại dẫn chiếu ở nhiều văn bản khác nhau khiến ông như bị lạc vào mê hồn trận. Điều đó cũng có nghĩa là, đáng lẽ ra Luật, pháp lệnh phải là hình thức văn bản QPPL phổ biến nhất và có giá trị pháp lý cao nhất áp dụng vào cuộc sống thì thực tế, người dân lại biết đến thông tư, nghị định hướng dẫn của Chính phủ, bộ, ngành và địa phương nhiều hơn luật và pháp lệnh.
Vấn đề đặt ra là phải đơn giản hóa hết mức hệ thống văn bản QPPL để pháp luật ngày càng thân thiện hơn với người dân. Nhưng muốn đơn giản hóa được thì trước hết phải giải mã được một vấn đề mang tính học thuật nhưng lại là vấn đề gốc: Văn bản QPPL – Anh là ai? Có nghĩa là phải xây dựng được một khái niệm hoàn chỉnh về văn bản QPPL. Nếu không trả lời được văn bản QPPL là gì thì sẽ không thể giải quyết được vấn đề văn bản QPPL phải như thế nào và tất nhiên sẽ khó có thể nói đến chuyện đơn giản hóa hệ thống văn bản QPPL.
Phải có nguyên tắc ủy quyền lập pháp
Văn bản QPPL – Anh là ai? Tưởng chừng rất đơn giản vì từ năm 1996, QH đã có Luật Ban hành văn bản QPPL và đến năm 2002, Luật này đã được sửa đổi lần đầu tiên. Nhưng vẫn không dễ tìm được câu trả lời. Khái niệm về văn bản QPPL hiện đang được sử dụng là: Văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa – nhưng sự chồng chéo, mâu thuẫn, trùng dẫm của hệ thống văn bản QPPL hiện tại đã chứng tỏ khái niệm này đang bộc lộ nhiều hạn chế. Đơn cử như quy định về chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Cứ theo định nghĩa của Luật hiện hành thì: Văn bản QPPL phải là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhưng thực tế một số văn bản do cá nhân như: Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành vẫn được coi là văn bản QPPL. Thậm chí, chủ tịch UBND huyện cũng vẫn ban hành lệnh, chỉ thị. Ủy viên UB Pháp luật Trần Thị Dung đề nghị lần sửa đổi Luật Ban hành văn bản QPPL lần thứ hai này cần phải mạnh dạn bãi bỏ thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của các chủ thể trên. Nhưng liệu có thể bãi bỏ được không khi mà thực tế các văn bản do các chủ thể này ban hành vẫn chứa những quy tắc xử sự chung, có hiệu lực pháp lý trong phạm vi cả nước và vẫn được cơ quan nhà nước bảo đảm thực hiện...? – Thậm chí có những trường hợp mà người dân chỉ căn cứ vào đó để thực hiện chứ không biết mặt ngang, mũi dọc đạo luật gốc như thế nào!
Hoàn thiện khái niệm văn bản QPPL theo hướng nào? – Là băn khoăn của các ĐBQH – những người được nhân dân trao quyền lập pháp, lập quy và thường trực đối diện với những phiền toái mà hệ thống văn bản QPPL chồng chéo, mâu thuẫn gây ra cho người dân. Tiếp cận khái niệm này ở góc độ thẩm quyền ban hành Luật, pháp lệnh, Phó chủ nhiệm UB Pháp luật Trần Đình Long cho rằng: QH là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. Vậy thì chỉ có những văn bản do QH ban hành mới là văn bản QPPL, còn tất cả những văn bản khác đều chỉ là văn bản hướng dẫn chi tiết hoặc văn bản áp dụng luật thôi. Phó chủ nhiệm UB Tư pháp Hoàng Văn Minh bổ sung, điều đó cũng có nghĩa là, phải xác định rõ nguyên tắc ủy quyền lập pháp đối với từng cơ quan quyền lực nhà nước. Ngay cả UBTVQH ban hành pháp lệnh cũng phải do QH ủy quyền. Tất nhiên, hệ thống pháp luật không thể chỉ có Luật và pháp lệnh nhưng Chính phủ, các bộ, ngành không thể vừa đá bóng vừa thổi còi – chỉ cần mỗi bộ, ngành quy định theo hướng có lợi cho bộ mình, ngành mình một chút thôi thì làm sao hệ thống văn bản QPPL không sơ hở, không chồng chéo và mâu thuẫn được?
Dự án Luật Ban hành văn bản QPPL sửa đổi được Chính phủ trình xin ý kiến tại Kỳ họp thứ Hai và dự kiến sẽ được QH thông qua tại Kỳ họp thứ Ba. Điều không cần phải tranh luận, đây sẽ là luật về kỹ thuật lập pháp, luật sản xuất luật nên tất nhiên sẽ phải đạt đến sự chuẩn mực. Mục tiêu và mong muốn của QH và của Chính phủ đều là đơn giản hóa hệ thống văn bản QPPL, cải cách mạnh mẽ hơn nữa công tác lập pháp, lập quy – không chỉ để hệ thống pháp luật thân thiện hơn với người dân mà đó còn là nhu cầu nội tại trong việc quản lý xã hội của nhà nước. Nhưng... Chủ nhiệm UB Pháp luật Nguyễn Văn Thuận kết thúc hội thảo vẫn không thỏa lòng. Bởi câu hỏi Văn bản QPPL –Anh là ai? vẫn chưa tìm được lời giải đáp như mong muốn. Còn nguyên Chủ nhiệm UB Pháp luật Vũ Đức Khiển thì nhắn nhủ rằng: Phải bàn cho nát nước, nát cái ra đã – nếu không xây dựng được một khái niệm chuẩn thì việc sửa đổi Luật Ban hành văn bản QPPL lần này cũng sẽ giống như 5 năm trước, không giải quyết được gốc rễ của vấn đề.
Phạm Thúy
|
PHÓ CHỦ NHIỆM UB PHÁP LUẬT TRẦN ĐÌNH LONG: Nên thống nhất một đầu mối ban hành văn bản QPPL
Vấn đề là ở sự phân công, phân cấp trách nhiệm của các nhánh quyền lực. Chỉ khi nào QH là cơ quan duy nhất có quyền ban hành các chính sách pháp luật thì khi đó luật ban hành mới có thể áp dụng được ngay. Nếu không, Luật có hiệu lực vẫn phải chờ Nghị định, Nghị định lại chờ thông tư, chỉ thị hướng dẫn chi tiết và xuống tới địa phương thì quy định pháp luật đã khác rất nhiều với Luật. Làm thế nào hạn chế được việc hướng dẫn tràn lan như hiện nay? Hành pháp chỉ là cơ quan áp dụng và thực thi Luật chứ không thể là một cơ quan ban hành văn bản QPPL được. QH yêu cầu phải có dự thảo Nghị định trình kèm dự thảo Luật, tại sao không đưa luôn nội dung trong Nghị định vào dự thảo Luật? Có ngay đấy rồi cơ mà? Chức năng của các cơ quan nhà nước phải rõ ràng. Lập pháp phải là chức năng duy nhất của QH. Phải tạo ra cơ chế giao quyền như thế nào để cơ quan hành pháp vẫn linh hoạt trong điều hành nhưng vẫn bảo đảm không vượt quyền dẫn đến chồng chéo, mâu thuẫn. Nên thống nhất một đầu mối ban hành luật và các văn bản QPPL.
DỰ ÁN HỖ TRỢ TRIỂN KHAI HIỆP ĐỊNH THƯƠNG MẠI VIỆT- MỸ STAR: Văn bản QPPL phải đáp ứng yêu cầu minh bạch hóa
Theo cam kết của Việt Nam đối với quốc tế, văn bản QPPL do một cơ quan thẩm quyền nhà nước ban hành phải được công khai, minh bạch hóa đối với người dân. Người dân phải có quyền biết mọi văn bản QPPL trước khi văn bản đó được áp dụng vào cuộc sống. Các văn bản, ví dụ như công văn thì không phải là văn bản QPPL, hoàn toàn không được áp dụng mang tính chất bắt buộc vào cuộc sống. Nhưng thực tế, đang có rất nhiều văn bản được ban hành dưới hình thức công văn có chứa các quy tắc xử sự chung nhưng lại không phải tuân theo trình tự, thủ tục ban hành một văn bản QPPL. Khi các tổ chức của WTO đánh giá việc thực hiện các cam kết với WTO, người ta không nhìn vào Luật Ban hành văn bản QPPL, mà sẽ nhìn vào những loại văn bản kiểu như thế này. Dự án STAR không muốn đưa ra một định nghĩa thế nào là văn bản QPPL bởi vì dù định nghĩa như thế nào thì cuối cùng cái đích cần phải đạt đến vẫn là những loại văn bản kiểu công văn sẽ không được sử dụng cả trên lý thuyết và trên thực tế.
Hiện nay, hệ thống văn bản QPPL của Việt Nam rất phức tạp. Dự án STAR rất mong QH Việt Nam khi thông qua dự án Luật Ban hành văn bản QPPL (sửa đổi) sẽ quan tâm nhiều hơn nữa đến việc minh bạch hóa các quy định pháp luật. Đây là vấn đề cơ bản mà dự án STAR rất lo lắng vì nếu giữ như dự thảo Luật trong lần sửa đổi lần này thì nguy cơ Việt Nam vi phạm các cam kết quốc tế về minh bạch hóa các quy định pháp luật sẽ là rất lớn.
|
Website xây dựng pháp luật của VCCI
