Website xây dựng pháp luật của VCCI
Ý kiến của Lê Hoàng Tùng – Vụ I VPCP
Tham gia ý kiến đối với Dự án Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế
I/ Về sự cần thiết phải ban hành Luật
Tôi nhất trí với sự cần thiết ban hành Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế để phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi), khắc phục những bất cập của Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quốc tế năm 1998, đồng thời hoàn chỉnh hệ thống pháp luật về điều ước quốc tế của Việt Nam.
Tuy nhiên, tôi cho rằng, một trong những lý do nữa của việc cần thiết ban hành Luật này là để tăng cường tính minh bạch, tính khả thi và hiệu quả của việc ký kết, gia nhập và thực thi điều ước quốc tế. Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay đang chủ động hội nhập kinh tế quốc tế và ngày càng mở rộng quan hệ thương mại với nước ngoài, rất nhiều điều ước quốc tế được ký kết hoặc gia nhập là về hoặc liên quan đến hoạt động thương mại, có ảnh hưởng lớn đến hoạt động của doanh nghiệp tại thị trường trong và ngoài nước. Do đó, Luật này cần được ban hành nhằm xây dựng những cơ chế đàm phán, ký kết hoặc gia nhập và sau đó là thực hiện điều ước quốc tế với mục tiêu tạo điều kiện thuận lợi nhất cho hoạt động của doanh nghiệp. Doanh nghiệp cần được bảo đảm quyền và khả năng tiếp cận đầy đủ và kịp thời tới các thông tin về các điều ước quốc tế nói chung cũng như các cam kết quốc tế cụ thể nói riêng trong các lĩnh vực có liên quan đến hoạt động của doanh nghiệp nhằm giúp doanh nghiệp chủ động định hướng chính xác hoạt động kinh doanh của mình.
II/ Về những vấn đề của Dự thảo Luật cần xin ý kiến
1. Về tên của Dự thảo Luật
Chúng tôi nhất trí với tên gọi của Dự thảo Luật là “Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế” nhằm khẳng định rõ việc gia nhập điều ước quốc tế là một hành vi pháp lý riêng biệt, không thuộc phạm vi ký kết điều ước quốc tế.
2. Về phạm vi áp dụng của Dự thảo Luật
Chúng tôi nhất trí với phạm vi áp dụng của Dự thảo Luật (Điều 1), theo đó “Luật này áp dụng đối với việc ký kết, gia nhập, bảo lưu, lưu chiểu, lưu trữ, áp lục, công bố, đăng ký, thực hiện, giải thích, sửa đổi, bổ sung, chấm dứt hiệu lực, huỷ bỏ, rút khỏi, tạm đình chỉ thực hiện điều ước quốc tế được ký kết hoặc gia nhập nhân danh Nhà nước và nhân danh Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”
Tuy nhiên, chúng tôi đề nghị cân nhắc lại cách liệt kê các nội dung nêu tại Điều này vì không phù hợp với cách bố trí kết cấu của các chương. Hơn nữa, chúng tôi cho rằng không cần thiết phải nêu cụ thể tại Điều này là “nhân danh Nhà nước và nhân danh Chính phủ” vì hai lý do sau:
Thứ nhất, khái niệm về điều ước quốc tế quy định tại khoản 1 Điều 2 “Giải thích từ ngữ” đã nêu cụ thể điều ước quốc tế được quy định trong Luật này là các thỏa thuận bằng văn bản được ký kết hoặc gia nhập nhân danh Nhà nước hoặc nhân danh Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam;
Thứ hai, nếu viết là “nhân danh Nhà nước và nhân danh Chính phủ” là chưa thực sự chính xác, dùng từ “hoặc” ở đây mới đúng.
Ngoài ra, để làm rõ quan điểm soạn thảo Luật là dự thảo Luật này không coi thoả thuận quốc tế nhân danh cơ quan, tỉnh, thành và tổ chức theo quy định của Điều 94 Dự thảo Luật là điều ước quốc tế và chịu sự điều chỉnh của luật này. Do đó, đề nghị chuyển quy định tại khoản 2 Điều 94 lên sau khoản 1 Điều 2 để làm rõ hơn phạm vi áp dụng của Dự thảo Luật.
3. Về quan hệ của điều ước quốc tế với pháp luật trong nước
Về nguyên tắc, chúng tôi nhất trí với việc quy định ngay và cụ thể trong Dự thảo Luật về việc: “Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế”. Quy định này của Dự thảo Luật sẽ khắc phục được tình trạng khi ban hành các văn bản quy phạm pháp luật đều phải nhắc lại quy định này. Tuy nhiên, chúng tôi đề nghị cân nhắc lại hai điểm sau:
Thứ nhất, chúng tôi nhất trí với đánh giá là nếu viết “điều ước quốc tế Việt Nam ký kết hoặc gia nhập” là chung chung. Nhưng nếu với cách giải thích là do trên thực tế nhiều điều ước quốc tế được ký kết và gia nhập chưa có hiệu lực ngay hoặc đã chấm dứt hiệu lực nên chưa hoặc không còn làm phát sinh nghĩa vụ phải thực hiện điều ước quốc tế với Việt Nam thì việc sử dụng thuật ngữ “điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên” lại chưa thực sự thuyết phục. Lý do là thuật ngữ “là thành viên” không phản ánh được tình trạng đang có hiệu lực của điều ước quốc tế đối với Việt Nam. Do đó, chúng tôi đề xuất cân nhắc sử dụng thuật ngữ “điều ước quốc tế đang có hiệu lực đối với nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, từ đó bỏ khoản 11 Điều 2 Dự thảo Luật.
Thứ hai, việc hiểu thế nào là “quy định khác nhau” giữa văn bản quy phạm pháp luật trong nước và điều ước quốc tế cũng là một vấn đề cần xem xét kỹ lưỡng. Hiện đang có nhiều ý kiến góp ý về việc dùng thuật ngữ “khác nhau” trong các văn bản quy phạm pháp luật khi nói đến mối quan hệ giữa văn bản quy phạm pháp luật đó với văn bản quy phạm pháp luật khác và/hoặc điều ước quốc tế. Chúng ta hiểu là đây là “trái nhau” hay là “khác nhau”? Nếu văn bản quy phạm pháp luật trong nước quy định cùng về một vấn đề đã được quy định trong điều ước quốc tế, tuy nhiên chỉ quy định chi tiết hơn, cụ thể hơn thì có được coi là “khác nhau” với điều ước quốc tế hay không. Tại phần sau của Dự thảo Luật, cụ thể là Điều 15, thì lại sử dụng thuật ngữ là “mức độ trái”. Đây là một vấn đề không dễ xử lý nhưng chúng tôi cũng xin nêu ở đây để Ban soạn thảo cân nhắc thêm vì Dự thảo Luật này rất quan trọng, ảnh hưởng toàn diện đến việc áp dụng của hàng trăm điều ước quốc tế cũng như văn bản quy phạm pháp luật trong nước.
4. Về chuyển hóa điều ước quốc tế
Về nguyên tắc, chúng tôi nhất trí với quan điểm không nhất thiết phải chuyển hóa điều ước quốc tế vào nội luật (tức là không bắt buộc phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật về vấn đề mà điều ước quốc tế điều chỉnh) trong tất cả các trường hợp mà nên quy định linh hoạt hơn theo hướng đã được thể hiện trong Dự thảo Luật. Khoản 3 Điều 4 Dự thảo Luật quy định như sau:
“ 3. Điều ước quốc tế có hiệu lực đối với nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được áp dụng trực tiếp theo quy định của cơ quan có thẩm quyền tại quyết định về việc ký, phê chuẩn, phê duyệt hoặc gia nhập điều ước quốc tế.
Trong trường hợp không thể áp dụng trực tiếp một số quy định của điều ước quốc tế có hiệu lực đối với nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cơ quan có thẩm quyền khi quyết định ký, phê chuẩn, phê duyệt hoặc gia nhập điều ước quốc tế đó, quyết định ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện điều ước quốc tế”
Tuy nhiên, chúng tôi đề nghị làm rõ thêm một số vấn đề sau:
Thứ nhất, đối với một số điều ước quốc tế do Chính phủ ký nhưng phải qua thủ tục phê chuẩn của Chủ tịch nước hoặc của Quốc hội thì cơ quan nào sẽ có thẩm quyền quy định việc áp dụng điều ước quốc tế, cơ quan ký hay cơ quan phê chuẩn, phê duyệt.
Thứ hai, đề nghị cân nhắc để quy định tiêu chí hay điều kiện chung để xác định trường hợp nào được áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần điều ước quốc tế, trường hợp nào không được áp dụng trực tiếp để làm căn cứ cho các cơ quan có thẩm quyền quyết định luôn việc áp dụng hoặc không áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế khi quyết định việc đàm phán, ký, phê chuẩn hoặc phê duyệt điều ước quốc tế.
5. Về vị trí của điều ước quốc tế trong hệ thống pháp luật của Việt Nam
Chúng tôi cho rằng không nên xác định điều ước quốc tế có thứ bậc ngang bằng với Luật bởi cấp có thẩm quyền ký điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ là Chính phủ mà văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành không thể có hiệu lực pháp lý ngang bằng với luật, pháp lệnh.
Chúng tôi nhất trí với giải trình được nêu trong Tờ trình về vấn đề này, theo đó vị trí của điều ước quốc tế đã được khẳng định thông qua quy định về các nguyên tắc ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế (Điều 3 Dự thảo Luật) và tại quy định về quan hệ giữa điều ước quốc tế và pháp luật trong nước (Điều 4 Dự thảo Luật).
6. Về kinh phí cho hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế
Chúng tôi nhất trí với quy định tại Điều 95 Dự thảo Luật về kinh phí cho hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế.
7. Về thời điểm có hiệu lực của Luật
Chúng tôi cho rằng việc xác định thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật rất cần tính đến quỹ thời gian để chuẩn bị những dự thảo văn bản hướng dẫn thi hành. Dự thảo Luật này quy định Uỷ ban thường vụ Quốc hội xây dựng Pháp lệnh điều chỉnh hoạt động ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế của các cơ quan, tỉnh, thành, tổ chức (khoản 3 Điều 94 Dự thảo Luật) và Chính phủ cần quy định về kinh phí cho hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế (Điều 95). Việc xây dựng pháp luật đòi hỏi phải tuân theo những trình tự, thủ tục nhất định theo quy định của pháp luật. Do đó, để bảo đảm việc thực thi Dự án Luật, chúng tôi nhất trí với phương án 1, theo đó Luật này sẽ có hiệu lực thi hành kể từ ngày 25/6/2006.
III/ Các ý kiến về nội dung khác
1. Về việc báo cáo, trình xin ý kiến của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội quy định tại khoản 3 Điều 3, khoản 3 Điều 9, khoản 4 và khoản 5 Điều 10
Các điều nêu trên đều quy định về một thủ tục là điều ước quốc tế, trong một số trường hợp, phải được báo cáo hoặc trình xin ý kiến của Chủ tịch nước (điểm b và c khoản 4 Điều 10) hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội (khoản 3 Điều 3, khoản 3 Điều 9, điểm d khoản 4 và khoản 5 Điều 10). Theo chúng tôi, các quy định nêu trên của Dự thảo Luật là chưa rõ ràng về giá trị pháp lý cũng như hậu quả pháp lý. Ví dụ, nếu quy định là Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến mà ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội là không nhất trí với chủ trương đàm phán, ký kết hoặc gia nhập điều ước quốc tế thì sẽ xử lý thế nào. Tương tự như vậy, khi Chính phủ báo cáo Chủ tịch nước trước khi đàm phán, ký điều ước quốc tế mà Chủ tịch nước không nhất trí thì sẽ xử lý ra sao.
Do đó, chúng tôi đề nghị cần quy định trong Dự thảo Luật là trình xin ý kiến chỉ đạo hoặc ý kiến quyết định của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc của Quốc hội, tuỳ từng trường hợp cụ thể.
2. Về nguyên tắc điều ước quốc tế được ký kết và gia nhập nhân danh Chính phủ không được trái với điều ước quốc tế được ký kết và gia nhập nhân danh Nhà nước
Khoản 4 Điều 3 Dự thảo Luật quy định: “Điều ước quốc tế được ký kết hoặc gia nhập nhân danh Chính phủ không được trái với điều ước quốc tế được ký kết hoặc gia nhập nhân danh Nhà nước”.
Chúng tôi cho rằng quy định như vậy chưa thực sự hợp lý vì về cùng một vấn đề, chúng ta có thể ký với một đối tác này nhân danh Nhà nước nhưng với đối tác khác ta có thể ký nhân danh Chính phủ và nội dung không thể bắt buộc giống nhau, thậm chí không thể giống nhau được. Nội dung ký thế nào còn tuỳ thuộc vào từng thời điểm, mức độ quan hệ giữa hai nước. Quy định này có thể chỉ hợp lý đối với trường hợp điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ và điều ước quốc tế đã ký nhân danh Nhà nước về cùng một vấn đề và với cùng một đối tác.
3. Về thủ tục nội bộ cần xử lý trước khi quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước
Chúng tôi đề nghị cân nhắc thêm vấn đề này, đặc biệt là khi đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước mà lại có điều khoản trái với các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần phải sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; hoặc trong trường hợp điều ước quốc tế liên quan đến vấn đề đặc biệt quan trọng như biên giới, lãnh thổ, chủ quyền quốc gia … Đối với những trường hợp nêu trên, đề nghị cần thận trọng và thống nhất nội bộ trước khi đàm phán, ký điều ước quốc tế.
4. Về các quy định trong Dự thảo Luật liên quan đến việc đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, tham dự hội nghị quốc tế thiếu uỷ quyền (Điều 22 Dự thảo Luật)
Chúng tôi cho rằng về nguyên tắc không nên đặt vấn đề như vậy vì vô tình chúng ta chấp nhận kết quả đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, tham dự hội nghị quốc tế không có thẩm quyền. Nếu đã không có thẩm quyền đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, tham dự hội nghị quốc tế thì mọi kết quả đều không có giá trị pháp lý đối với chúng ta. Đề nghị chỉ nên quy định về trường hợp đặc biệt khi chưa kịp trình giấy uỷ quyền ngay khi bắt đầu đàm phán ký điều ước quốc tế, tham gia hội nghị quốc tế vì lý do khách quan thì có giấy tờ gì đó tạm thời thay thế.
5. Về giám sát việc thực hiện điều ước quốc tế (Điều 93 Dự thảo Luật)
Chúng tôi nhất trí với quy định về việc giám sát bảo đảm thi hành các điều ước quốc tế một cách nghiêm túc, hiệu quả. Tuy nhiên, Dự thảo Luật còn thiếu các quy định về việc giám sát thực hiện pháp luật về đàm phán, ký kết điều ước quốc tế. Vì vậy, chúng tôi đề nghị Dự thảo Luật cần có các quy định đầy đủ về:
Thứ nhất, giám sát việc thực hiện pháp luật về đàm phán, ký kết và thực hiện điều ước quốc tế; và
Thứ hai, giám sát việc thực hiện điều ước quốc tế đang có hiệu lực đối với Việt Nam.
IV/ các ý kiến về kỹ thuật lập pháp
1. Khoản 1 Điều 7 và khoản 1 Điều 10 có sự trùng lắp khi đều quy định về việc “lấy ý kiến bằng văn bản của Bộ Ngoại giao, các cơ quan hữu quan và ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp”. Do đó, đề nghị bỏ đoạn này trong khoản 1 Điều 7.
Ngoài ra, đề nghị cần cân nhắc việc dùng từ “chủ trương” đàm phán, ký kết điều ước quốc tế tại khoản 1 Điều 7 vì dễ gây nhầm lẫn với việc chỉ xin ý kiến Chính phủ có nên đàm phán, ký kết một điều ước quốc tế hay không. Quy định tại các điều sau đều chỉ rõ khi trình và xin ý kiến các cơ quan hữu quan, việc chuẩn bị dự thảo điều ước quốc tế đã hoàn thành (khoản 2 Điều 11) và còn có cả những vấn đề còn ý kiến khác nhau giữa bên Việt Nam và bên nước ngoài (khoản 11 Điều 11) – tức là đã có quá trình đàm phán rồi. Do đó tại thời điểm này có lẽ không còn là việc xin “chủ trương” đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nữa.
2. Đoạn 2 khoản 2 Điều 9 Dự thảo Luật quy định: “… điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ có quy định phải được phê chuẩn”. Chúng tôi cho rằng viết như vậy chưa rõ vì chưa thể hiện được các điều ước quốc tế mà Chủ tịch nước cũng có thẩm quyền phê chuẩn như điều ước quốc tế có điều khoản quy định phê chuẩn (khoản 1 Điều 29 Dự thảo Luật).
Do đó, chúng tôi đề nghị viết lại đoạn 2 khoản 2 Điều 9 Dự thảo Luật như sau: “Chính phủ có trách nhiệm báo cáo Chủ tịch nước trước khi quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế phải được phê chuẩn quy định tại các khoản 1, 4 và 6 Điều 29 Luật này”.
3. Đề nghị bổ sung khoản 3 Điều 25 như sau: “… trên cơ sở đề nghị của cơ quan đề xuất, ý kiến của Bộ Ngoại giao và các cơ quan hữu quan, ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp theo trình tự, thủ tục quy định tại Điều 10 Luật này”.
4. Điều 67 Dự thảo Luật quy định điều ước quốc tế cần được giải thích khi có sự hiểu, giải thích khác nhau về điều ước quốc tế đó giữa các cơ quan hữu quan trong nước. Vì vậy, chúng tôi đề nghị làm rõ trong trường hợp này văn bản giải thích của các cơ quan có thẩm quyền giải thích điều ước quốc tế quy định tại Điều 69, gồm Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ, sẽ được lập dưới hình thức nào, có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không. Ngoài ra, đề nghị bổ sung các quy định liên quan đến việc lưu trữ, sao lục, công bố văn bản giải thích này.
I/ Về sự cần thiết phải ban hành Luật
Tôi nhất trí với sự cần thiết ban hành Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế để phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi), khắc phục những bất cập của Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quốc tế năm 1998, đồng thời hoàn chỉnh hệ thống pháp luật về điều ước quốc tế của Việt Nam.
Tuy nhiên, tôi cho rằng, một trong những lý do nữa của việc cần thiết ban hành Luật này là để tăng cường tính minh bạch, tính khả thi và hiệu quả của việc ký kết, gia nhập và thực thi điều ước quốc tế. Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay đang chủ động hội nhập kinh tế quốc tế và ngày càng mở rộng quan hệ thương mại với nước ngoài, rất nhiều điều ước quốc tế được ký kết hoặc gia nhập là về hoặc liên quan đến hoạt động thương mại, có ảnh hưởng lớn đến hoạt động của doanh nghiệp tại thị trường trong và ngoài nước. Do đó, Luật này cần được ban hành nhằm xây dựng những cơ chế đàm phán, ký kết hoặc gia nhập và sau đó là thực hiện điều ước quốc tế với mục tiêu tạo điều kiện thuận lợi nhất cho hoạt động của doanh nghiệp. Doanh nghiệp cần được bảo đảm quyền và khả năng tiếp cận đầy đủ và kịp thời tới các thông tin về các điều ước quốc tế nói chung cũng như các cam kết quốc tế cụ thể nói riêng trong các lĩnh vực có liên quan đến hoạt động của doanh nghiệp nhằm giúp doanh nghiệp chủ động định hướng chính xác hoạt động kinh doanh của mình.
II/ Về những vấn đề của Dự thảo Luật cần xin ý kiến
1. Về tên của Dự thảo Luật
Chúng tôi nhất trí với tên gọi của Dự thảo Luật là “Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế” nhằm khẳng định rõ việc gia nhập điều ước quốc tế là một hành vi pháp lý riêng biệt, không thuộc phạm vi ký kết điều ước quốc tế.
2. Về phạm vi áp dụng của Dự thảo Luật
Chúng tôi nhất trí với phạm vi áp dụng của Dự thảo Luật (Điều 1), theo đó “Luật này áp dụng đối với việc ký kết, gia nhập, bảo lưu, lưu chiểu, lưu trữ, áp lục, công bố, đăng ký, thực hiện, giải thích, sửa đổi, bổ sung, chấm dứt hiệu lực, huỷ bỏ, rút khỏi, tạm đình chỉ thực hiện điều ước quốc tế được ký kết hoặc gia nhập nhân danh Nhà nước và nhân danh Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”
Tuy nhiên, chúng tôi đề nghị cân nhắc lại cách liệt kê các nội dung nêu tại Điều này vì không phù hợp với cách bố trí kết cấu của các chương. Hơn nữa, chúng tôi cho rằng không cần thiết phải nêu cụ thể tại Điều này là “nhân danh Nhà nước và nhân danh Chính phủ” vì hai lý do sau:
Thứ nhất, khái niệm về điều ước quốc tế quy định tại khoản 1 Điều 2 “Giải thích từ ngữ” đã nêu cụ thể điều ước quốc tế được quy định trong Luật này là các thỏa thuận bằng văn bản được ký kết hoặc gia nhập nhân danh Nhà nước hoặc nhân danh Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam;
Thứ hai, nếu viết là “nhân danh Nhà nước và nhân danh Chính phủ” là chưa thực sự chính xác, dùng từ “hoặc” ở đây mới đúng.
Ngoài ra, để làm rõ quan điểm soạn thảo Luật là dự thảo Luật này không coi thoả thuận quốc tế nhân danh cơ quan, tỉnh, thành và tổ chức theo quy định của Điều 94 Dự thảo Luật là điều ước quốc tế và chịu sự điều chỉnh của luật này. Do đó, đề nghị chuyển quy định tại khoản 2 Điều 94 lên sau khoản 1 Điều 2 để làm rõ hơn phạm vi áp dụng của Dự thảo Luật.
3. Về quan hệ của điều ước quốc tế với pháp luật trong nước
Về nguyên tắc, chúng tôi nhất trí với việc quy định ngay và cụ thể trong Dự thảo Luật về việc: “Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế”. Quy định này của Dự thảo Luật sẽ khắc phục được tình trạng khi ban hành các văn bản quy phạm pháp luật đều phải nhắc lại quy định này. Tuy nhiên, chúng tôi đề nghị cân nhắc lại hai điểm sau:
Thứ nhất, chúng tôi nhất trí với đánh giá là nếu viết “điều ước quốc tế Việt Nam ký kết hoặc gia nhập” là chung chung. Nhưng nếu với cách giải thích là do trên thực tế nhiều điều ước quốc tế được ký kết và gia nhập chưa có hiệu lực ngay hoặc đã chấm dứt hiệu lực nên chưa hoặc không còn làm phát sinh nghĩa vụ phải thực hiện điều ước quốc tế với Việt Nam thì việc sử dụng thuật ngữ “điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên” lại chưa thực sự thuyết phục. Lý do là thuật ngữ “là thành viên” không phản ánh được tình trạng đang có hiệu lực của điều ước quốc tế đối với Việt Nam. Do đó, chúng tôi đề xuất cân nhắc sử dụng thuật ngữ “điều ước quốc tế đang có hiệu lực đối với nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, từ đó bỏ khoản 11 Điều 2 Dự thảo Luật.
Thứ hai, việc hiểu thế nào là “quy định khác nhau” giữa văn bản quy phạm pháp luật trong nước và điều ước quốc tế cũng là một vấn đề cần xem xét kỹ lưỡng. Hiện đang có nhiều ý kiến góp ý về việc dùng thuật ngữ “khác nhau” trong các văn bản quy phạm pháp luật khi nói đến mối quan hệ giữa văn bản quy phạm pháp luật đó với văn bản quy phạm pháp luật khác và/hoặc điều ước quốc tế. Chúng ta hiểu là đây là “trái nhau” hay là “khác nhau”? Nếu văn bản quy phạm pháp luật trong nước quy định cùng về một vấn đề đã được quy định trong điều ước quốc tế, tuy nhiên chỉ quy định chi tiết hơn, cụ thể hơn thì có được coi là “khác nhau” với điều ước quốc tế hay không. Tại phần sau của Dự thảo Luật, cụ thể là Điều 15, thì lại sử dụng thuật ngữ là “mức độ trái”. Đây là một vấn đề không dễ xử lý nhưng chúng tôi cũng xin nêu ở đây để Ban soạn thảo cân nhắc thêm vì Dự thảo Luật này rất quan trọng, ảnh hưởng toàn diện đến việc áp dụng của hàng trăm điều ước quốc tế cũng như văn bản quy phạm pháp luật trong nước.
4. Về chuyển hóa điều ước quốc tế
Về nguyên tắc, chúng tôi nhất trí với quan điểm không nhất thiết phải chuyển hóa điều ước quốc tế vào nội luật (tức là không bắt buộc phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật về vấn đề mà điều ước quốc tế điều chỉnh) trong tất cả các trường hợp mà nên quy định linh hoạt hơn theo hướng đã được thể hiện trong Dự thảo Luật. Khoản 3 Điều 4 Dự thảo Luật quy định như sau:
“ 3. Điều ước quốc tế có hiệu lực đối với nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được áp dụng trực tiếp theo quy định của cơ quan có thẩm quyền tại quyết định về việc ký, phê chuẩn, phê duyệt hoặc gia nhập điều ước quốc tế.
Trong trường hợp không thể áp dụng trực tiếp một số quy định của điều ước quốc tế có hiệu lực đối với nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cơ quan có thẩm quyền khi quyết định ký, phê chuẩn, phê duyệt hoặc gia nhập điều ước quốc tế đó, quyết định ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện điều ước quốc tế”
Tuy nhiên, chúng tôi đề nghị làm rõ thêm một số vấn đề sau:
Thứ nhất, đối với một số điều ước quốc tế do Chính phủ ký nhưng phải qua thủ tục phê chuẩn của Chủ tịch nước hoặc của Quốc hội thì cơ quan nào sẽ có thẩm quyền quy định việc áp dụng điều ước quốc tế, cơ quan ký hay cơ quan phê chuẩn, phê duyệt.
Thứ hai, đề nghị cân nhắc để quy định tiêu chí hay điều kiện chung để xác định trường hợp nào được áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần điều ước quốc tế, trường hợp nào không được áp dụng trực tiếp để làm căn cứ cho các cơ quan có thẩm quyền quyết định luôn việc áp dụng hoặc không áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế khi quyết định việc đàm phán, ký, phê chuẩn hoặc phê duyệt điều ước quốc tế.
5. Về vị trí của điều ước quốc tế trong hệ thống pháp luật của Việt Nam
Chúng tôi cho rằng không nên xác định điều ước quốc tế có thứ bậc ngang bằng với Luật bởi cấp có thẩm quyền ký điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ là Chính phủ mà văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành không thể có hiệu lực pháp lý ngang bằng với luật, pháp lệnh.
Chúng tôi nhất trí với giải trình được nêu trong Tờ trình về vấn đề này, theo đó vị trí của điều ước quốc tế đã được khẳng định thông qua quy định về các nguyên tắc ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế (Điều 3 Dự thảo Luật) và tại quy định về quan hệ giữa điều ước quốc tế và pháp luật trong nước (Điều 4 Dự thảo Luật).
6. Về kinh phí cho hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế
Chúng tôi nhất trí với quy định tại Điều 95 Dự thảo Luật về kinh phí cho hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế.
7. Về thời điểm có hiệu lực của Luật
Chúng tôi cho rằng việc xác định thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật rất cần tính đến quỹ thời gian để chuẩn bị những dự thảo văn bản hướng dẫn thi hành. Dự thảo Luật này quy định Uỷ ban thường vụ Quốc hội xây dựng Pháp lệnh điều chỉnh hoạt động ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế của các cơ quan, tỉnh, thành, tổ chức (khoản 3 Điều 94 Dự thảo Luật) và Chính phủ cần quy định về kinh phí cho hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế (Điều 95). Việc xây dựng pháp luật đòi hỏi phải tuân theo những trình tự, thủ tục nhất định theo quy định của pháp luật. Do đó, để bảo đảm việc thực thi Dự án Luật, chúng tôi nhất trí với phương án 1, theo đó Luật này sẽ có hiệu lực thi hành kể từ ngày 25/6/2006.
III/ Các ý kiến về nội dung khác
1. Về việc báo cáo, trình xin ý kiến của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội quy định tại khoản 3 Điều 3, khoản 3 Điều 9, khoản 4 và khoản 5 Điều 10
Các điều nêu trên đều quy định về một thủ tục là điều ước quốc tế, trong một số trường hợp, phải được báo cáo hoặc trình xin ý kiến của Chủ tịch nước (điểm b và c khoản 4 Điều 10) hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội (khoản 3 Điều 3, khoản 3 Điều 9, điểm d khoản 4 và khoản 5 Điều 10). Theo chúng tôi, các quy định nêu trên của Dự thảo Luật là chưa rõ ràng về giá trị pháp lý cũng như hậu quả pháp lý. Ví dụ, nếu quy định là Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến mà ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội là không nhất trí với chủ trương đàm phán, ký kết hoặc gia nhập điều ước quốc tế thì sẽ xử lý thế nào. Tương tự như vậy, khi Chính phủ báo cáo Chủ tịch nước trước khi đàm phán, ký điều ước quốc tế mà Chủ tịch nước không nhất trí thì sẽ xử lý ra sao.
Do đó, chúng tôi đề nghị cần quy định trong Dự thảo Luật là trình xin ý kiến chỉ đạo hoặc ý kiến quyết định của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc của Quốc hội, tuỳ từng trường hợp cụ thể.
2. Về nguyên tắc điều ước quốc tế được ký kết và gia nhập nhân danh Chính phủ không được trái với điều ước quốc tế được ký kết và gia nhập nhân danh Nhà nước
Khoản 4 Điều 3 Dự thảo Luật quy định: “Điều ước quốc tế được ký kết hoặc gia nhập nhân danh Chính phủ không được trái với điều ước quốc tế được ký kết hoặc gia nhập nhân danh Nhà nước”.
Chúng tôi cho rằng quy định như vậy chưa thực sự hợp lý vì về cùng một vấn đề, chúng ta có thể ký với một đối tác này nhân danh Nhà nước nhưng với đối tác khác ta có thể ký nhân danh Chính phủ và nội dung không thể bắt buộc giống nhau, thậm chí không thể giống nhau được. Nội dung ký thế nào còn tuỳ thuộc vào từng thời điểm, mức độ quan hệ giữa hai nước. Quy định này có thể chỉ hợp lý đối với trường hợp điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ và điều ước quốc tế đã ký nhân danh Nhà nước về cùng một vấn đề và với cùng một đối tác.
3. Về thủ tục nội bộ cần xử lý trước khi quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước
Chúng tôi đề nghị cân nhắc thêm vấn đề này, đặc biệt là khi đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước mà lại có điều khoản trái với các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, điều ước quốc tế mà để thực hiện cần phải sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; hoặc trong trường hợp điều ước quốc tế liên quan đến vấn đề đặc biệt quan trọng như biên giới, lãnh thổ, chủ quyền quốc gia … Đối với những trường hợp nêu trên, đề nghị cần thận trọng và thống nhất nội bộ trước khi đàm phán, ký điều ước quốc tế.
4. Về các quy định trong Dự thảo Luật liên quan đến việc đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, tham dự hội nghị quốc tế thiếu uỷ quyền (Điều 22 Dự thảo Luật)
Chúng tôi cho rằng về nguyên tắc không nên đặt vấn đề như vậy vì vô tình chúng ta chấp nhận kết quả đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, tham dự hội nghị quốc tế không có thẩm quyền. Nếu đã không có thẩm quyền đàm phán, ký kết điều ước quốc tế, tham dự hội nghị quốc tế thì mọi kết quả đều không có giá trị pháp lý đối với chúng ta. Đề nghị chỉ nên quy định về trường hợp đặc biệt khi chưa kịp trình giấy uỷ quyền ngay khi bắt đầu đàm phán ký điều ước quốc tế, tham gia hội nghị quốc tế vì lý do khách quan thì có giấy tờ gì đó tạm thời thay thế.
5. Về giám sát việc thực hiện điều ước quốc tế (Điều 93 Dự thảo Luật)
Chúng tôi nhất trí với quy định về việc giám sát bảo đảm thi hành các điều ước quốc tế một cách nghiêm túc, hiệu quả. Tuy nhiên, Dự thảo Luật còn thiếu các quy định về việc giám sát thực hiện pháp luật về đàm phán, ký kết điều ước quốc tế. Vì vậy, chúng tôi đề nghị Dự thảo Luật cần có các quy định đầy đủ về:
Thứ nhất, giám sát việc thực hiện pháp luật về đàm phán, ký kết và thực hiện điều ước quốc tế; và
Thứ hai, giám sát việc thực hiện điều ước quốc tế đang có hiệu lực đối với Việt Nam.
IV/ các ý kiến về kỹ thuật lập pháp
1. Khoản 1 Điều 7 và khoản 1 Điều 10 có sự trùng lắp khi đều quy định về việc “lấy ý kiến bằng văn bản của Bộ Ngoại giao, các cơ quan hữu quan và ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp”. Do đó, đề nghị bỏ đoạn này trong khoản 1 Điều 7.
Ngoài ra, đề nghị cần cân nhắc việc dùng từ “chủ trương” đàm phán, ký kết điều ước quốc tế tại khoản 1 Điều 7 vì dễ gây nhầm lẫn với việc chỉ xin ý kiến Chính phủ có nên đàm phán, ký kết một điều ước quốc tế hay không. Quy định tại các điều sau đều chỉ rõ khi trình và xin ý kiến các cơ quan hữu quan, việc chuẩn bị dự thảo điều ước quốc tế đã hoàn thành (khoản 2 Điều 11) và còn có cả những vấn đề còn ý kiến khác nhau giữa bên Việt Nam và bên nước ngoài (khoản 11 Điều 11) – tức là đã có quá trình đàm phán rồi. Do đó tại thời điểm này có lẽ không còn là việc xin “chủ trương” đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nữa.
2. Đoạn 2 khoản 2 Điều 9 Dự thảo Luật quy định: “… điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ có quy định phải được phê chuẩn”. Chúng tôi cho rằng viết như vậy chưa rõ vì chưa thể hiện được các điều ước quốc tế mà Chủ tịch nước cũng có thẩm quyền phê chuẩn như điều ước quốc tế có điều khoản quy định phê chuẩn (khoản 1 Điều 29 Dự thảo Luật).
Do đó, chúng tôi đề nghị viết lại đoạn 2 khoản 2 Điều 9 Dự thảo Luật như sau: “Chính phủ có trách nhiệm báo cáo Chủ tịch nước trước khi quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế phải được phê chuẩn quy định tại các khoản 1, 4 và 6 Điều 29 Luật này”.
3. Đề nghị bổ sung khoản 3 Điều 25 như sau: “… trên cơ sở đề nghị của cơ quan đề xuất, ý kiến của Bộ Ngoại giao và các cơ quan hữu quan, ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp theo trình tự, thủ tục quy định tại Điều 10 Luật này”.
4. Điều 67 Dự thảo Luật quy định điều ước quốc tế cần được giải thích khi có sự hiểu, giải thích khác nhau về điều ước quốc tế đó giữa các cơ quan hữu quan trong nước. Vì vậy, chúng tôi đề nghị làm rõ trong trường hợp này văn bản giải thích của các cơ quan có thẩm quyền giải thích điều ước quốc tế quy định tại Điều 69, gồm Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ, sẽ được lập dưới hình thức nào, có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không. Ngoài ra, đề nghị bổ sung các quy định liên quan đến việc lưu trữ, sao lục, công bố văn bản giải thích này.