VCCI_Góp ý Dự án Luật Thanh tra (sửa đổi)

Kính gửi: Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội

Trả lời công văn số 1113/UBPL15 ngày 16/09/2022 của Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội về việc lấy ý kiến Dự án Luật Thanh tra (sửa đổi), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), sau khi tham vấn một số doanh nghiệp và chuyên gia, có một số ý kiến ban đầu như sau:

1. Hoạt động kiểm tra

Luật Thanh tra hiện nay đã có nhiều quy định tương đối chặt chẽ về thẩm quyền, nội dung, trình tự thủ tục giúp hoạt động thanh tra trở nên minh bạch, hiệu quả, bảo vệ quyền lợi chính đáng của đối tượng bị thanh tra. Tuy nhiên, nhiều doanh nghiệp phản ánh tình trạng một số cơ quan nhà nước tránh áp dụng các quy định chặt chẽ về thanh tra bằng cách tiếp cận doanh nghiệp nhưng không gọi là thanh tra, mà gọi là kiểm tra.

Hoạt động kiểm tra này hiện đang không có quy định pháp luật điều chỉnh cụ thể hoặc có quy định nhưng rất chung chung, không minh bạch, dẫn đến nguy cơ bị lạm dụng rất cao. Ví dụ, nhiều trường hợp pháp luật chuyên ngành chỉ quy định cơ quan quản lý chuyên môn có quyền kiểm tra doanh nghiệp, nhưng không có quy định cụ thể về kế hoạch kiểm tra, thời hạn kiểm tra, căn cứ kiểm tra, quyết định kiểm tra, đoàn kiểm tra, thủ tục thực hiện kiểm tra,… Như vậy, đây mới chỉ có quy định trao quyền chứ chưa có quy định kiểm soát quyền lực.

Dự thảo luật có đề cập đến hoạt động kiểm tra với hai nguyên tắc cơ bản là tránh chồng chéo giữa thanh tra và kiểm tra, đồng thời để pháp luật chuyên ngành quy định về hoạt động kiểm tra. Quy định như vậy vẫn sẽ không giải quyết được vấn đề lạm dụng hoạt động kiểm tra để nhũng nhiễu doanh nghiệp như đề cập ở trên.  Chúng tôi cũng hiểu rằng, hoạt động kiểm tra vốn rất đa dạng và việc để pháp luật chuyên ngành quy định cụ thể là hợp lý. Tuy nhiên, cũng cần có những nguyên tắc tối thiểu làm định hướng để xây dựng các quy định về kiểm tra tại pháp luật chuyên ngành.

Điều này đã được làm tương tự với việc kiểm soát thủ tục hành chính. Theo đó, quy định cụ thể về từng thủ tục hành chính thì vẫn do pháp luật chuyên ngành, nhưng Nghị định về kiểm soát thủ tục hành chính đặt ra những nguyên tắc cơ bản của việc xây dựng và ban hành các quy định thủ tục hành chính. Đây là cơ sở để chấn chỉnh các quy định còn thiếu minh bạch tại pháp luật chuyên ngành. Nhờ có các quy định nguyên tắc như vậy nên cải cách thủ tục hành chính tại Việt Nam đạt được nhiều kết quả đáng ghi nhận trong thời gian qua.

Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo cân nhắc bổ sung thêm các quy định mang tính nguyên tắc, làm cơ sở để pháp luật chuyên ngành quy định về hoạt động kiểm tra và thực hiện hoạt động kiểm tra. Cụ thể như sau:

• Khi xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật có trao quyền kiểm tra cho các cơ quan nhà nước thì cần có tiêu chuẩn tối thiểu của các quy định đó, ví dụ:
  • Phải quy định rõ cơ quan nào có thẩm quyền kiểm tra
  • Phải quy định rõ về kế hoạch kiểm tra hoặc kiểm tra đột xuất
  • Phải quy định rõ về ban hành, gửi nhận quyết định kiểm tra
  • Phải quy định rõ về người thực hiện kiểm tra
  • Phải quy định rõ về thời hạn thực hiện kiểm tra tối đa, việc gia hạn, thời hạn ban hành kết luận kiểm tra
  • Phải quy định rõ về nội dung, phạm vi, thời kỳ kiểm tra
  • Có thể quy định các mẫu giấy tờ cần thiết như mẫu quyết định kiểm tra, mẫu biên bản kiểm tra, mẫu kết luận kiểm tra, mẫu biên bản bàn giao tài liệu…
• Khi thực hiện việc kiểm tra thì phải đáp ứng các yêu cầu tối thiểu sau, trừ khi pháp luật chuyên ngành có quy định khác:
  • Phải có quyết định kiểm tra do người có thẩm quyền ký
  • Phải cung cấp một bản sao quyết định kiểm tra cho người bị kiểm tra
  • Quyết định kiểm tra phải nêu rõ: căn cứ ra quyết định kiểm tra; thành viên đoàn kiểm tra; đổi tượng, nội dung, phạm vi, thời kỳ kiểm tra, thời hạn kiểm tra.
  • Các vấn đề về địa điểm, thời gian làm việc; yêu cầu cung cấp thông tin; thu thập thông tin tài liệu liên quan; kiểm tra xác minh thông tin, tài liệu; niêm phong tài liệu; kiểm kê tài sản; trưng cầu giám định; đình chỉ hành vi vi phạm; tạm giữ tài sản, giấy tờ; yêu cầu phong toả tài khoản;… thực hiện theo các quy định tương tự của Luật Thanh tra, trừ khi pháp luật về chuyên ngành có quy định khác.

Quy định như vậy vẫn bảo đảm rằng pháp luật chuyên ngành có thể đưa ra quy trình kiểm tra khác với luật này, nhưng vẫn xử lý được trường hợp pháp luật chuyên ngành không có quy định gì thì vẫn có thể áp dụng tương tự pháp luật thanh tra.

2. Cổng thông tin điện tử về hoạt động thanh tra

Một trong những lý do khiến cho việc thanh tra hiện nay còn chồng chéo, chưa thực sự minh bạch là vì chưa có cơ sở dữ liệu dùng chung công khai về hoạt động thanh tra. Đề nghị cơ quan soạn thảo nghiên cứu triển khai một cổng thông tin điện tử về hoạt động thanh tra do Thanh tra Chính phủ quản lý, và bổ sung quy định vào trong Luật Thanh tra làm cơ sở cho việc triển khai. Cụ thể như sau:

• Mỗi cơ quan nhà nước có quyền thanh tra sẽ được Thanh tra Chính phủ cấp tài khoản để chủ động đăng tải thông tin.
• Các cơ quan nhà nước khi ban hành Kế hoạch thanh tra định kỳ thì cần đăng tải công khai Kế hoạch trên Cổng thông tin này.
• Các cơ quan nhà nước khi ban hành Quyết định thanh tra cũng cần đăng tải công khai trên Cổng thông tin, thời điểm đăng tải như sau:
  • Đối với Quyết định thanh tra theo kế hoạch thì cần đăng tải trước thời điểm bắt đầu thanh tra ít nhất 15 ngày.
  • Đối với Quyết định thanh tra đột xuất thì cần đăng tải chậm nhất là 01 ngày kể từ khi bắt đầu cuộc thanh tra.
• Đăng tải kết luận thanh tra nếu cần thiết

Việc xây dựng một Cổng thông tin về hoạt động thanh tra như vậy sẽ mang lại nhiều ích lợi:

• Thứ nhất, việc đăng tải thông tin trên Cổng có thể thay thế cho nhiều các quy định về công bố công khai khác trong dự thảo
• Thứ hai, việc tập trung toàn bộ các cuộc thanh tra trên một cơ sở dữ liệu sẽ giúp bảo đảm loại bỏ toàn bộ chồng chéo, trùng lặp giữa các cuộc thanh tra
• Thứ ba, minh bạch hoá và tạo điều kiện để xã hội giám sát hoạt động thanh tra, bảo vệ quyền lợi của cả đối tượng thanh tra và các bên khác có liên quan, ngăn chặn tình trạng lạm dụng thanh tra để nhũng nhiễu.

3. Áp dụng quản lý rủi ro

Dự thảo hiện chưa có quy định về việc lựa chọn đối tượng để đưa vào kế hoạch thanh tra cũng như việc quyết định các nội dung, phạm vi, thời kỳ thanh tra. Theo phản ánh của nhiều doanh nghiệp, việc cơ quan thanh tra lựa chọn đối tượng, nội dung, phạm vi, thời kỳ thanh tra nhiều lúc còn tuỳ tiện, thậm chí có dấu hiệu bị lạm dụng.

Hiện nay, một số cơ quan nhà nước đã áp dụng phương thức quản lý rủi ro trong thanh tra như lĩnh vực thuế hải quan. Phương pháp này sẽ chấm điểm rủi ro của các doanh nghiệp, hồ sơ, lô hàng giúp các cơ quan nhà nước quyết định việc lựa chọn đối tượng, nội dung, phạm vi thanh tra có mức độ rủi ro vi phạm pháp luật cao nhất. Thực tiễn triển khai trong lĩnh vực thuế và hải quan đã cho thấy phương pháp này mang lại nhiều tác dụng tích cực như (1) giảm thời gian, nhân lực cho lực lượng thanh tra, kiểm tra; (2) tăng hiệu quả hoạt động thanh tra do hướng đến đúng đối tượng có rủi ro cao; (3) tăng động lực tuân thủ cho doanh nghiệp nhằm được hưởng chế độ giám sát tuân thủ tốt hơn; (4) giảm nguy cơ tham nhũng tiêu cực và sự chủ quan khi lựa chọn đối tượng, nội dung, phạm vi, thời kỳ thanh tra.

Chính phủ đã nhiều lần chỉ đạo việc tăng cường áp dụng nguyên tắc quản lý rủi ro vào thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp tại các Nghị quyết 19 và Nghị quyết 02 về cải thiện môi trường kinh doanh, nhưng chưa được triển khai thành chủ trương chung rộng khắp trong các cơ quan nhà nước.

Đề nghị Luật Thanh tra bổ sung nguyên tắc quy định về việc lựa chọn đối tượng, phạm vi và thời gian thanh tra theo quản lý rủi ro. Cụ thể như sau:

• Yêu cầu các cơ quan phải lập cơ sở dữ liệu về các đối tượng thuộc phạm vi quản lý
• Cơ sở dữ liệu bao gồm nhiều tiêu chí nhằm chấm điểm rủi ro nguy cơ vi phạm pháp luật của các đối tượng thuộc phạm vi quản lý
• Các cơ quan lập công thức chấm điểm rủi ro dựa trên các tiêu chí trong dữ liệu
• Thực hiện lựa chọn đối tượng thanh tra định kỳ theo điểm rủi ro của từng đối tượng.

4. Thời điểm gửi kế hoạch thanh tra

Điều 44.4 của Dự thảo quy định kế hoạch thanh tra được gửi cho đối tượng thanh tra. Tuy nhiên, Dự thảo chưa quy định về thời gian gửi Kế hoạch này. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung quy định Kế hoạch thanh tra được gửi cho đối tượng thanh tra trong vòng 5 ngày kể từ khi ban hành.

5. Căn cứ ra Quyết định thanh tra

Điều 48.2 của Dự thảo quy định một trong những căn cứ ra Quyết định thanh tra là theo yêu cầu của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Đây được hiểu là trường hợp thanh tra đột xuất theo Điều 45.3 của Dự thảo. Quy định này được hiểu rằng kể cả trong trường hợp không có dấu hiệu vi phạm pháp luật, không có khiếu nại, tố cáo thì vẫn có thể tiến hành hoạt động thanh tra đột xuất. Quy định như vậy là chưa hợp lý vì Thủ tưởng cơ quan quản lý nhà nước cũng không thể tuỳ tiện yêu cầu thanh tra đột xuất mà vẫn phải xuất phát từ các dấu hiệu vi phạm pháp luật hoặc có khiếu nại, tố cáo. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo sửa đổi quy định theo hướng yêu cầu thanh tra đột xuất của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cũng phải dựa trên dấu hiệu vi phạm pháp luật hoặc khiếu nại, tố cáo.

6. Nội dung của Quyết định thanh tra

Điều 54.2.a của Dự thảo quy định Quyết định thanh tra phải ghi căn cứ ra quyết định thanh tra. Trên thực tế, có doanh nghiệp phản ánh tình trạng Quyết định thanh tra chỉ ghi căn cứ là “có dấu hiệu vi phạm pháp luật” hoặc “yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo” nhưng không ghi rõ dấu hiệu đó là gì, hay khiếu nại, tố cáo nội dung gì. Điều này chưa thực sự minh bạch và rõ ràng cho đối tượng thanh tra vì họ không được biết mình đã làm sai ở đâu. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung quy định phải ghi rõ dấu hiệu vi phạm pháp luật là gì và khiếu nại, tố cáo nội dung nào ngay trong Quyết định thanh tra.

7. Gửi và công bố quyết định thanh tra

Điều 54.3 và Điều 54.4 của Dự thảo quy định Quyết định thanh tra phải được gửi cho đối tượng thanh tra chậm nhất 05 ngày làm việc kể từ ngày ký và được công bố chậm nhất 15 ngày kể từ ngày ký. Tuy nhiên, đối với các doanh nghiệp, điều quan trọng là thời gian từ khi nhận quyết định thanh tra cho đến khi bắt đầu tiến hành thanh tra để còn sắp xếp lịch tiếp đón. Nếu thời gian từ khi nhận quyết định cho đến khi tiến hành thanh tra quá gấp khiến doanh nghiệp phải huỷ các kế hoạch đi công tác, gặp gỡ đối tác khác. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung quy định như sau:

• Đối với thanh tra theo kế hoạch, Quyết định thanh tra phải được gửi đến cho đối tượng thanh tra ít nhất 30 ngày trước khi bắt đầu thực hiện thanh tra.
• Đối với thanh tra đột xuất, Quyết định thanh tra phải được cung cấp cho đối tượng thanh tra ngay trước khi bắt đầu tiến hành thanh tra.

8. Thông báo kế hoạch tiến hành thanh tra

Điều 56 của Dự thảo quy định về Kế hoạch tiến hành thanh tra do người ra quyết định thanh tra phê duyệt. Điều 56.2 mới chỉ quy định kế hoạch này được phổ biến cho thành viên đoàn thanh tra chứ không có quy định về việc cung cấp cho đối tượng thanh tra. Thêm vào đó, Điều 64 của Dự thảo quy định về việc sửa đổi, bổ sung nội dung Kế hoạch tiến hành thanh tra cũng chưa có quy định về việc thông báo cho đối tượng thanh tra. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung quy định việc cung cấp Kế hoạch tiến hành thanh tra cho đối tượng thanh tra nhằm bảo đảm việc phối hợp, đón tiếp được thuận lợi.

9. Tạm dừng cuộc thanh tra

Điều 66 quy định về việc tạm dừng cuộc thanh tra trong đó có hai trường hợp chưa rõ ràng, gồm Điều 66.1.b khi tham vấn ý kiến chuyên môn hoặc trưng cầu giám định và Điều 66.1.d do Thủ trưởng cơ quan nhà nước quyết định. Việc tham vấn và trưng cầu giám định có thể kéo dài do bên được tham vấn, bên giám định không trả lời vì một lý do nào đó. Điều này có thể tạo một lỗ hổng khiến cuộc thanh tra kéo dài vô thời hạn. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung quy định về thời hạn tối đa cho việc tham vấn, trả lời tham vấn, trưng cầu giám định đồng thời bỏ trường hợp tạm dừng cuộc thanh tra do Thủ trưởng cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định.

10. Nghĩa vụ bảo mật thông tin của đoàn thanh tra

Dự thảo hiện chưa có quy định rõ ràng về việc bảo mật thông tin của đoàn thanh tra. Trên thực tế thời gian qua, nhiều trường hợp các đoàn thanh tra hoặc thành viên đoàn thanh tra vội vàng cung cấp thông tin cho báo chí hoặc bên thứ ba khác khi mới bắt đầu thanh tra doanh nghiệp và thông tin chưa đầy đủ, gây hiểu nhầm và thiệt hại cho doanh nghiệp. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung quy định theo hướng đoàn thanh tra và thành viên đoàn thanh tra phải giữ bí mật những thông tin có được từ hoạt động thanh tra, không cung cấp cho bên thứ ba cho đến khi ban hành kết luận thanh tra.

11. Ban hành Kết luận thanh tra và khôi phục hoạt động bình thường sau khi kết thúc thanh tra

Điều 74 của Dự thảo mới quy định thời hạn 15 ngày ban hành Kết luận thanh tra sau khi nhận được dự thảo. Tuy nhiên, đối với đối tượng thanh tra thì quan trọng nhất là thời gian từ khi việc tiến hành thanh tra kết thúc cho đến khi ban hành Kết luận thanh tra. Đã có nhiều doanh nghiệp phản ánh thời hạn này kéo dài, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến hoạt động bình thường của doanh nghiệp. Thậm chí, có doanh nghiệp phản ánh rằng đoàn kiểm tra không chỉ ra được hành vi họ vi phạm, nhưng cũng không đưa ra kết luận không vi phạm để doanh nghiệp có thể khôi phục hoạt động bình thường. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung quy định theo hướng quy định thời gian tối đa phải ban hành Kết luận thanh tra từ ngày kết thúc việc tiến hành thanh tra; nếu quá thời hạn trên mà không có kết luận thanh tra thì coi như đối tượng thanh tra không có vi phạm và được khôi phục hoạt động bình thường.

Ngoài ra, một số doanh nghiệp cũng phản ánh tình trạng kết luận thanh tra không nói rõ về việc kết thúc các biện pháp khẩn cấp tạm thời như phong toả tài khoản, buộc tạm dừng sản xuất kinh doanh, tạm dừng xây dựng công trình, bỏ niêm phong tài sản, trả lại tài liệu… Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung quy định theo hướng: Nếu kết luận thanh tra không đề cập thì các biện pháp khẩn cấp tạm thời như trên sẽ được tự động chấm dứt.

12. Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu

Điều 81 của Dự thảo quy định việc đối tượng thanh tra phải cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra. Quy định này là cần thiết nhằm bảo đảm hiệu quả của việc thanh tra. Tuy nhiên, nhiều trường hợp doanh nghiệp phản ánh tình trạng cơ quan nhà nước yêu cầu cung cấp chính hồ sơ, tài liệu mà cơ quan nhà nước đã có, yêu cầu cung cấp những thông tin vốn đã công khai hoặc yêu cầu cung cấp bản sao có chứng thực gây khó khăn cho doanh nghiệp. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung một số quy định như sau vào Điều 81 của Dự thảo:

• Đoàn thanh tra không được yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu mà cơ quan nhà nước đã có hoặc thông tin, tài liệu đã được công khai trên các cơ sở dữ liệu quốc gia, cơ sở dữ liệu mở.
• Tài liệu cung cấp là bản sao chụp có xác nhận của người đại diện đối tượng thanh tra (ký hoặc đóng dấu), không được yêu cầu bản chính (trừ trường hợp niêm phong tài liệu) hoặc bản sao có chứng thực.

13. Trưng cầu giám định và lấy mẫu

Điều 84 của Dự thảo đã quy định về trưng cầu giám định nhưng chưa có quy định về việc lấy mẫu và bảo quản mẫu. Trên thực tế, một trong những tranh chấp thường gặp giữa đoàn thanh tra và đối tượng thanh tra là việc lấy mẫu và bảo quản mẫu để đưa đi giám định. Nếu việc lấy mẫu và bảo quản mẫu không bảo đảm có thể làm sai lệch kết quả thanh tra và ảnh hưởng đến quyền lợi chính đáng của các bên. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung quy định về việc lấy mẫu và bảo quản mẫu theo quy chuẩn và cùng với việc lập biên bản lấy mẫu nhằm tránh những tranh chấp không đáng có khi thực thi.

Trên đây là một số ý kiến ban đầu của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam về Dự án Luật Thanh tra (sửa đổi). Rất mong cơ quan soạn thảo cân nhắc để chỉnh sửa, hoàn thiện.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của Quý Cơ quan./.