VCCI góp ý Đề án thiết kế tổng thể thị trường bán buôn điện cạnh tranh Việt Nam

Kính gửi: Cục Điều tiết Điện lực

        Bộ Công Thương

Trả lời Công văn của Bộ Công Thương về việc đề nghị góp ý Đề án thiết kế tổng thể thị trường bán buôn điện cạnh tranh Việt Nam (sau đây gọi tắt là Đề án), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), trên cơ sở nghiên cứu của chuyên gia, có một số ý kiến như sau:

Về tổng thể, VCCI đánh giá cao chất lượng của Đề án, đặc biệt ở tính chi tiết, rõ ràng trong các thiết kế về mô hình tổng thể thị trường bán buôn điện cạnh tranh, các điều kiện để triển khai cũng như kế hoạch tổ chức thực hiện.

Tuy nhiên, sức thuyết phục của các nội dung của Đề án hiện chưa cao, chủ yếu bởi:

-         Đề án không đưa ra được các giải trình, thuyết minh cho các lựa chọn về mô hình (cả mô hình tổng thể lẫn các mô hình chi tiết về đối tượng, điều kiện, lộ trình…);

-         Một số nội dung của Đề án vẫn chưa làm nổi bật được tính cạnh tranh của thị trường

Do vậy ít nhất một số vấn đề sau đây cần được Ban soạn thảo tiếp tục cân nhắc bổ sung, điều chỉnh.

1.      Về các giải trình thuyết minh cho Đề án

Nhìn trong tổng thể, Đề án hiện tại giống như là một bản Đề án tóm tắt với chỉ các nội dung liên quan tới “quyết định cuối cùng” (thị trường bán buôn điện cạnh tranh của Việt Nam trong tương lai sẽ có những ai, có cái gì, quan hệ với nhau như thế nào, giá cả được ấn định ra sao…)..

Một bản Đề án như thế này cho người đọc hình dung được một cách trực tiếp và ngắn gọn thị trường bán buôn điện cạnh tranh sẽ có “hình hài” ra sao, sẽ vận hành theo cách thức nào… nhưng hoàn toàn không cho phép người đọc hiểu được tại sao thị trường bán buôn điện nên được thiết kế theo cách đó mà không phải là theo cách khác, cũng không thể biết được một thị trường bán buôn điện cạnh tranh có thể có những mô hình nào khác và tại sao mô hình như được lựa chọn trong Đề án lại là thích hợp nhất với Việt Nam. Cũng như vậy, người đọc không thể hình dung được những “điểm yếu” của mô hình được lựa chọn để từ đó có thể đánh giá được tính đầy đủ/thiếu hụt của những biện pháp nhằm khắc phục các điểm yếu này cũng như các điều kiện tiên quyết cần có để đảm bảo hiện thực hóa mô hình được lựa chọn.

Với các nội dung hiện tại, rất khó có thể bình luận cho các đề xuất mô hình đưa ra tại Đề án, và tính thuyết phục, logic của Đề án vì vậy cũng chưa được đảm bảo.

Do đó, đề nghị Ban soạn thảo bổ sung thêm các nội dung phục vụ cho mục tiêu này, đặc biệt là:

-         Liên quan tới Chương 2 (hiện trạng ngành điện Việt Nam), đề nghị bổ sung các nội dung:

+ Đánh giá điểm tích cực, tiêu cực của thị trường điện hiện tại của Việt Nam; những ảnh hưởng của hiện trạng này đối với việc xây dựng thị trường bán buôn điên cạnh tranh và dự kiến giải pháp khắc phục bất cập, nếu có;

+ Đánh giá thành tựu đạt được và những hạn chế của thị trường phát điện cạnh tranh hiện tại; xác định mức độ thực hiện so với các tiêu chí của thị trường phát điện cạnh tranh, nguyên nhân tại sao chưa đạt được và những giải pháp dự kiến để đạt được các tiêu chí[1];

+ Kinh nghiệm rút ra cho quá trình xây dựng thị trường bán buôn điện cạnh tranh từ hiện trạng thị trường điện và đặc biệt là từ quá trình thực hiện thị trường phát điện cạnh tranh.

-         Liên quan tới Chương 3 (thiết kế tổng thể thị trường bán buôn điện cạnh tranh), đề nghị bổ sung các nội dung sau:

+ Các lựa chọn khác nhau đối với từng tiểu mô hình (về quy định thị trường, về đối tượng tham gia thị trường, về hợp đồng mua bán điện, về cơ chế mua bán điện trên thị trường giao ngay, về cơ chế cung cấp dịch vụ phụ trợ, cơ chế thanh toán, cơ chế huy động các nhà máy điện gián tiếp, đầu tư nguồn điện mới, giá bán điện, quỹ công ích…). Với mỗi lựa chọn, đề nghị nêu rõ các ưu điểm, nhược điểm của lựa chọn nếu áp dụng ở Việt Nam;

+ Giải thích về ưu thế của từng phần trong mô hình lựa chọn (mô hình nêu tại Đề án) so với các mô hình không được lựa chọn khác; thuyết minh về các giải pháp khắc phục các bất lợi/nhược điểm của mô hình được lựa chọn (suy đoán là mọi mô hình đều không thể hoàn hảo, đặc biệt khi đặt vào thực tế một nước cụ thể).

-         Liên quan tới Chương 4 (các điều kiện tiên quyết), đề nghị bổ sung các nội dung sau:

+ Giải trình/thuyết minh tại sao đây lại là các điều kiện không thể thiếu để thực hiện mô hình thị trường bán buôn điện cạnh tranh được lựa chọn;

+ Nội dung cơ bản của các điều kiện, đặc biệt là điều kiện về “hệ thống các văn bản pháp lý” (Đề án thực tế mới chỉ nêu tên các điều kiện, còn điều kiện đó nội dung thế nào, có liên quan gì tới việc hình thành thị trường thì không rõ).

-           Liên quan tới Phụ lục 1 (kinh nghiệm thế giới)

Đề án lựa chọn bài học kinh nghiệm từ 04 thị trường (thị trường PJM của một số bang ở Hoa Kỳ, thị trường Singapore, thị trường Thổ Nhĩ Kỳ và thị trường Ailen).

Mặc dù vậy, Đề án không chỉ rõ tại sao các thị trường này được lựa chọn để Việt Nam học tập (trong khi bình thường thì suy đoán là ít nhất các thị trường Hoa Kỳ, Singapore và Ailen là từ các nước tư bản, vốn có rất nhiều kinh nghiệm và truyền thống trong vận hành kinh tế thị trường nói chung; không phải nước nào cũng có nguồn điện dựa vào thủy điện lớn như Việt Nam hoặc thiếu hụt nguồn cung điện như Việt Nam).

Đề nghị Ban soạn thảo làm rõ các nội dung này.

2.      Về các nội dung liên quan tới tính cạnh tranh của thị trường

2.1.                                               Về thị trường phát điện cạnh tranh (điểm 2.3 Chương 2)

Theo nội dung của Đề án thì tính đến cuối năm 2013, trên toàn hệ thống điện có 48/102 nhà máy điện đang vận hành trực tiếp chào giá trên thị trường, chiếm 44,4% tổng công suất đặt toàn hệ thống, số còn lại tham gia thị trường theo hình thức gián tiếp. Như vậy, có thể thấy số lượng nhà máy phát điện tham gia chào giá trực tiếp trên thị trường vẫn còn thấp và mới chỉ chiếm chưa đến 50% tổng công suất toàn hệ thống.

Bốn doanh nghiệp lớn nhất thị trường (EVN, Genco 1, Genco 2, Genco 3) chiếm đến 61%  thị phần, 2 doanh nghiệp tiếp theo là PVN và TKV chiếm tổng cộng 16% thị phần. Trong đó, giữa 4 doanh nghiệp lớn nhất lại không độc lập với nhau bởi EVN sở hữu 100% vốn điều lệ của 3 công ty còn lại, và việc tách 3 tổng công ty này cũng mới chỉ được thực hiện vào đầu năm 2013. Như vậy, có thể thấy 3 doanh nghiệp đứng đầu đã chiếm đến 77% thị phần thị trường phát điện và những công ty này có thể chi phối đến giá bán điện trên thị trường.

Nếu xem việc hình thành thị trường phát điện cạnh tranh bao gồm hình thành thị trường phát điện và tạo cơ chế cạnh tranh cho thị trường phát điện, thì với thực trạng trên, dường như, chúng ta vẫn chưa hình thành thị trường phát điện cạnh tranh. Hơn nữa, Đề án cũng không có đánh giá về việc hiện nay nước ta đã hình thành thị trường phát điện cạnh tranh hay chưa, theo các tiêu chí, nguyên tắc quy định tại Quyết định 26/2006/QĐ-TTg, Quyết định 63/2013/QĐ-TTg, trong khi đây là một trong những yếu tố quan trọng để triển khai bước tiếp theo, hình thành thị trường bán buôn điện cạnh tranh.

2.2.                       Về thành phần các bên tham gia thị trường bán buôn điện cạnh tranh

Đề án đã chỉ ra những thành phần tham gia thị trường bán buôn điện cạnh tranh, tuy nhiên tính cạnh tranh của thị trường này dường như vẫn chưa được thể hiện rõ, ví dụ:

a.      Bên bán buôn điện: như phân tích ở trên, hiện nay dường như vẫn chưa hình thành được thị trường phát điện cạnh tranh, số lượng nhà máy phát điện tham gia chào giá trực tiếp còn thấp và chiếm tổng công suất đặt toàn hệ thống chưa đến 50%. Có thể thấy, ngay ở khâu bán buôn điện, sự lựa chọn người bán đã bị hạn chế khá nhiều, do đó yếu tố cạnh tranh về giá cả sẽ gặp khó khăn. Đề án có đưa ra định hướng tái cơ cấu ngành điện để thực hiện thị trường bán buôn điện cạnh tranh (điểm 2.5.3) theo đó: “tổng công ty phát điện, các nhà máy điện thuộc EVN (trừ các nhà máy điện lớn, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh do Nhà nước độc quyền quản lý theo quy định tại Điều 4 Luật Điện lực) phải tách thành đơn vị phát điện độc lập, không chung lợi ích với đơn vị bán buôn điện, đơn vị truyền tải điện, đơn vị điều độ hệ thống điện quốc gia và đơn vị điều hành giao dịch thị trường điện lực”. Tuy nhiên, giải pháp này là chưa rõ ràng ở điểm việc tách thành công ty con trong đó EVN vẫn chiếm phần vốn hay là tách độc lập không còn phụ thuộc gì về vốn? Nếu chỉ tách độc lập về mặt pháp lý thì các đơn vị này vẫn có thể chi phối nhau vì cùng thuộc sở hữu của EVN, vì vậy tính độc lập và không liên quan đến nhau giữa các đơn vị bán buôn và mua buôn điện là vẫn chưa triệt để. Để đảm bảo tính độc lập hoàn toàn, Đề án cần đưa ra nội dung rõ ràng hơn theo hướng tách độc lập về phần vốn.

b.      Bên cung ứng dịch vụ: Đề án xác định “khâu truyền tải điện có tính chất độc quyền tự nhiên … tiếp tục thuộc sở hữu nhà nước và chịu sự điều tiết của cơ quan nhà nước có thẩm quyền” (điểm 2.4.2). Do các doanh nghiệp ở hoạt đồng này nắm vị thế độc quyền trên thị trường, nên rất có thể xảy ra hậu quả:

-         Dựa vào vị thế độc quyền để tăng giá quá mức

-         Phân biệt đối xử giữa những doanh nghiệp sử dụng dịch vụ, bởi vì doanh nghiệp cung cấp dịch vụ này thuộc về EVN trong khi các doanh nghiệp sử dụng dịch vụ có cả những doanh nghiệp trực thuộc EVN và ngoài EVN. Hơn nữa, để tăng tính cạnh tranh trên thị trường, cần khuyến khích các doanh nghiệp mới gia nhập, do đó cần có cơ chế để các doanh nghiệp mới này tiếp cận một cách dễ dàng và thuận lợi dịch vụ này

Để giải quyết được hậu quả trên, Đề án cần đưa ra cơ chế kiểm soát chặt chẽ hoạt động của các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ này, có thể theo hướng công ty truyền tải điện là doanh nghiệp nhà nước độc lập, không phụ thuộc vào EVN.

2.3.                                            Kiểm soát các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh

Việc ngăn ngừa và kiểm soát việc các doanh nghiệp bắt tay với nhau là rất quan trọng, nhất là trong bối cảnh mức độ tập trung của thị trường phát điện và bán buôn điện cao như trong giai đoạn đầu của thị trường bán buôn điện cạnh tranh. Nếu các doanh nghiệp bắt tay với nhau để kiểm soát về giá hoặc sản lượng, hoặc phân chia thị trường (theo không gian hoặc theo khách hàng) thì đều làm vô hiệu hóa chính sách cạnh tranh trong ngành điện. Lúc này, toàn bộ các chi phí dành cho các khâu trung gian phát sinh sẽ trở nên ít ý nghĩa nếu chính các doanh nghiệp không thực sự cạnh tranh với nhau. Đề án cần đưa ra biện pháp để kiểm soát hành vi này của các doanh nghiệp.

Cũng liên quan tới vấn đề này, về tổng thể, Đề án hiện mới chỉ tập trung vào các yếu tố về mô hình thị trường mà chưa chú ý tới các nguyên tắc để đảm bảo thị trường vận hành một cách cạnh tranh, minh bạch (đặc biệt trong bối cảnh thị trường bắt buộc phải có một số nhân tố độc quyền hoặc có lợi thế cạnh tranh tự nhiên và vì vậy cần các nguyên tắc riêng, bổ sung bên cạnh các nguyên tắc tại Luật Cạnh tranh).

Vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo bổ sung các nội dung làm rõ các nguyên tắc cụ thể cần thực hiện/đảm bảo và cách thức để triển khai các nguyên tắc này trong thị trường bán buôn điện cạnh tranh tương lai (nói cách khác, mô hình mà Đề án nêu ra chỉ là chỉ là bức tranh “thị trường bán buôn điện” – một nửa vấn đề; hiện Đề án còn thiếu các hình dung về các nguyên tắc “cạnh tranh” để vận hành thị trường đó).

3.      Về một số nội dung khác

Một số nội dung khác trong Đề án có lẽ cần được Ban soạn thảo chú ý làm rõ hoặc cân nhắc điều chỉnh thêm:

-         Về việc sử dụng các thuật ngữ/khái niệm: Đề án sử dụng rất nhiều thuật ngữ/khái niệm chuyên ngành mà trong đó không phải thuật ngữ/khái niệm nào cũng được hiểu phổ biến và thống nhất, vì vậy để đảm bảo cách hiểu thống nhất, đề nghị cần có phần giải thích từ ngữ (từ ngữ được sử dụng trong Đề án với nghĩa như thế nào);

-         Về Cơ cấu nguồn điện trong tương lai (trang 14-15):

Theo Đề án thì nội dung này được thực hiện theo ”Quy hoạch phát triển điện lực đã được Thủ tướng phê duyệt”. Mặc dù vậy, Quy hoạch này về nguyên tắc vẫn có thể được sửa đổi nếu thấy rằng cần thiết để vận hành một thị trường điện ổn định, bền vững, cạnh tranh. Hướng tới mục tiêu này, đề nghị Ban soạn thảo giải thích thêm:

+ Tại sao các nguồn điện sạch, Việt Nam có nhiều tiềm năng như phong điện, điện từ mặt trời... không được tính tới?

+ Thủy điện: Định hướng ”xây dựng hầu hết các nhà máy thủy điện tại những nơi có khả năng xây dựng” đã tính đến những bất cập mà thủy điện (đặc biệt là thủy điện nhỏ, tại các khu vực địa hình dốc, ngắn) có thể gây ra đối với người dân địa phương như đã xảy ra trong thời gian qua chưa?

+ Nhiệt điện than: Định hướng ”xem xét xây dựng các nhà máy điện sử dụng than nhập” đã tính đến thực tế là hiện Việt Nam là một trong số các nước hiếm hoi trên thế giới xuất than, và nguồn than ngày càng khan hiếm, giá than dự kiến sẽ rất cao?

Trên đây là một số ý kiến ban đầu của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với Đề án thiết kế tổng thể thị trường bán buôn điện cạnh tranh Việt Nam. Rất mong cơ quan soạn thảo cân nhắc để chỉnh sửa, hoàn thiện.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của quý Cơ quan.

[1]  Chú ý: Trang 19 của Đề án có một số đánh giá về các nhược điểm nhưng thực chất là nhược điểm chung của thị trường điện Việt Nam, không phải nhược điểm gắn với quá trình xây dựng thị trường phát điện cạnh tranh.