VCCI góp ý Dự thảo Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo

c.      Quy định không rõ về mục tiêu/cơ chế/biện pháp quản lý

-         Về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo: Mục 1 quy định về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo có quy định về xác định, phân vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển (Điều 51) và các cấp rủi ro ô nhiễm môi trường biển (Điều 52). Tuy nhiên, Dự thảo lại không quy định về hệ quả của việc phân loại này, ít nhất là ở các khía cạnh:

+ Cơ chế quản lý được áp dụng như thế nào đối với các cấp độ rủi ro ô nhiễm: cấm hoạt động khai thác, sản xuất, kinh doanh, dân cư sinh sống hay là hạn chế hoặc có điều kiện?

+ Trách nhiệm của những cá nhân, tổ chức gây ra tình trạng ô nhiễm như thế nào? Chế tài nào được áp dụng?

+ Các biện pháp để kiểm soát ô nhiễm tùy thuộc vào từng cấp độ rủi ro?

Đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ những vấn đề trên.

-         Về quản lý các đảo (Chương V): Điều 42, 43 Dự thảo quy định về việc phân loại các hải đảo và tiêu chí phân loại hải đảo, theo đó hải đảo được phân loại thành đảo có dân cư sinh sống và không có dân cư sinh sống. Trong từng nhóm sẽ được phân loại theo từng cấp độ. Tuy nhiên Dự thảo lại quy định thiếu rõ ràng về các biện pháp quản lý đối với mỗi nhóm hải đảo được phân loại, theo đó:

+ Không rõ việc khai thác, sử dụng tài nguyên đối với nhóm hải đảo có dân cư sinh sống được sử dụng vào mục đích đặc biệt, nhóm hải đảo không có dân cư sinh sống được sử dụng vào mục đích đặc biệt như thế nào (Được phép không? Nếu có thì điều kiện như thế nào?).

 + Đối với nhóm đảo được phép khai thác, sử dụng tài nguyên, tổ chức, cá nhân được khai thác thì phải xin giấy phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (khoản 2 Điều 47), tuy nhiên Dự thảo lại không có quy định về các điều kiện cũng như trình tự thủ tục để được cấp phép. Hơn nữa, các điều kiện để được phép khai thác, sử dụng tài nguyên trên các hải đảo được áp dụng theo quy định nào (Luật này có quy chế riêng đặc thù hay là áp dụng theo các pháp luật chuyên ngành tương ứng? Nếu áp dụng theo pháp luật chuyên ngành tương ứng thì quy định phải xin ý kiến Bộ Tài nguyên và Môi trường trước khi cấp phép là chưa thích hợp và tương thích với quy trình cấp phép trong các văn bản pháp luật hiện hành).

Đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ những vấn đề trên.

d.      Thiếu quy định về điều kiện để được cấp phép

-         Về đăng ký hoạt động điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo:

Khoản 1 Điều 19 Dự thảo quy định, “tổ chức, cá nhân thực hiện dự án, đề án, nhiệm vụ điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo phải đăng ký tại Bộ Tài nguyên và Môi trường trước khi triển khai thực hiện”.

Trong hồ sơ trình tự, thủ tục đăng ký hoạt động điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo phải có “văn bản phê duyệt dự án, đề án, nhiệm vụ của cấp có thẩm quyền và dự án, đề án, nhiệm vụ được phê duyệt” (điểm b khoản 1 Điều 20). Tuy nhiên, Dự thảo lại không có quy định về điều kiện để được phê duyệt cũng như trình tự thủ tục đi kèm hoặc dẫn chiếu tới văn bản quy phạm pháp luật có quy định.

Ngoài ra, cần chú ý rằng bản thân khái niệm “hoạt động điều tra cơ bản” cũng không được làm rõ trong Dự thảo (vì vậy không rõ hoạt động này bao gồm những gì? Có khác biệt như thế nào giữa “điều tra cơ bản” với “điều tra” thông thường không? Nếu chỉ là “điều tra” thông thường thì có cần phải đăng ký không?).

Đề nghị Ban soan thảo bổ sung quy định làm rõ những nội dung này.

-         Về cấp phép hoạt động nghiên cứu khoa học cho tàu thuyền, tổ chức, cá nhân nước ngoài

Khoản 1 Điều 25 Dự thảo quy định “Bộ Tài nguyên và Môi trường cấp phép nghiên cứu khoa học về biển và hải đảo trong vùng biển Việt Nam cho tàu thuyền, tổ chức, cá nhân nước ngoài sau khi thống nhất với Bộ Ngoại giao, Bộ Công an và Bộ Quốc phòng”. Dự thảo không có bất kỳ quy định nào về các điều kiện mà các tổ chức, cá nhân trên được cấp phép cũng như tiêu chí xem xét để đồng ý cấp phép hay không. Đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ các điều kiện này để đảm bảo thuận lợi trong thực hiện cũng như căn cứ rõ ràng cho các văn bản hướng dẫn chi tiết.

e.      Một số quy định chưa đủ cụ thể, rõ ràng có thể tạo nhiều cách hiểu khác nhau khi áp dụng

Một số quy định tại Dự thảo quy định khá chung chung, mang tính định tính, thiếu rõ ràng, tạo ra nhiều cách hiểu khác nhau và trao quá nhiều quyền mang tính chất suy đoán cho cán bộ nhà nước có thẩm quyền và có thể là dư địa cho tình trạng nhũng nhiễu. Đề nghị Ban soạn thảo rà soát toàn văn bản và quy định theo hướng cụ thể, rõ ràng hơn, ví dụ:

-         Những trường hợp nào được cho là cần thiết để cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định tạm đình chỉ hoạt động đối với cơ sở để khắc phục tai nạn, sự cố và phục vụ điều tra, xác định nguyên nhân sự cố (khoản 1 Điều 58). Cần quy định rõ các trường hợp này bởi vì có tác động lớn đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.

Hơn nữa, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc lại về quy định tạm đình chỉ hoạt động của doanh nghiệp đối với các trường hợp hoạt động của doanh nghiệp trong nhiều trường hợp không ảnh hưởng/gia tăng tác hại đến hoạt động khắc phục tai nạn, sự cố hoặc hoạt động điều tra xác định nguyên nhân sự cố. Hơn nữa, cần phải xác định rõ hoạt động của doanh nghiệp bị tạm đình chỉ ở đây là hoạt động tại địa điểm gặp sự cố hay là hoạt động cả ở nơi khác, trong trường hợp hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp ở nhiều nơi khác nhau.

Ban soạn thảo cần quy định rõ về việc tạm đình chỉ (các trường hợp phải tạm đình chỉ, đình chỉ hoạt động gì và thời gian tạm định chỉ) thay vì quy định chung chung là “việc tạm đình chỉ và phục hồi hoạt đông trở lại đối với cơ sở gây sự cố thực hiện theo quy định của pháp luật” (khoản 2 Điều 58).

-         Những trường hợp nào sự cố được cho là “gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng” (khoản 2 Điều 59). Cơ quan nào có thẩm quyền xác định mức độ ô nhiễm? Trình tự thủ tục thế nào?

-         Những trường hợp nào được cho là “trường hợp sự cố tràn dầu đặc biệt nghiêm trọng” quy định tại khoản 5 Điều 61 Dự thảo?

3.      Một số quy định của Dự thảo chưa đảm bảo tính hiệu quả

Về phục hồi môi trường biển sau sự cố (Điều 59):

Dự thảo đang đi theo hướng phân loại mức độ ô nhiễm môi trường để xác định đối tượng có trách nhiệm lập kế hoạch khắc phục sự cố và các đối tượng này sẽ phải thực hiện thủ tục để phê duyệt kế hoạch phục hồi môi trường. Quy định này dường như là chưa hiệu quả để ứng phó, khắc phục sự cố tràn dầu, hóa chất độc hại trên biển, bởi: các đối tượng phải trải qua một thời gian để hoàn thành thủ tục phê duyệt kế hoạch khắc phục sự cố, điều này rất mất thời gian trong khi việc khắc phục sự cố lại cần phải tiến hành nhanh chóng để giảm thiểu thiệt hại và những tác động tiêu cực đến môi trường.

Hơn nữa, Dự thảo lại không có tiêu chí về việc khắc phục sự cố (phân loại theo cấp độ, cấp độ nào thì sử dụng phương pháp gì?), căn cứ nào để cơ quan nhà nước phê duyệt kế hoạch doanh nghiệp trình? Việc thiếu rõ ràng trong quy định sẽ có thể khiến cho việc khắc phục sự cố bị kéo dài và các đối tượng khó khăn trong thực tế triển khai.

Mặt khác, trong trường hợp doanh nghiệp gây ra sự cố, các quy định tại Dự thảo đang đi theo hướng trách nhiệm hoàn toàn thuộc về doanh nghiệp. Trong nhiều trường hợp, sự cố nghiêm trọng vượt quá tầm khắc phục của doanh nghiệp, trong khi hậu quả của việc này lại tác động lớn đến lợi ích công cộng, do đó, nhất thiết cần phải có sự tham gia hỗ trợ từ phía nhà nước, ít nhất là ở hành động phối hợp nhằm khắc phục hậu quả kịp thời hoặc ít nhất là không làm gia tăng thiệt hại đối với môi trường sinh thái và/hoặc cộng đồng dân cư liên quan (bồi thường thiệt hại có thể tính sau, và có thể là trách nhiệm hoàn toàn của doanh nghiệp)..

Để đảm bảo sự rõ ràng và tăng tính hiệu quả trong công tác khắc phục hậu quả, đề nghị Ban soạn thảo quy định theo hướng:

-         Bỏ quy định về việc doanh nghiệp phải lập kế hoạch phục hồi môi trường chờ phê duyệt để tổ chức thực hiện. Thay vào đó là quy định về quy trình khắc phục sự cố trong đó, quy định rõ các cấp độ sự cố và các biện pháp được áp dụng trong từng cấp độ.

-         Quy định rõ trách nhiệm chủ động phối hợp của các cơ quan nhà nước có liên quan trong trường hợp khắc phục sự cố do doanh nghiệp gây ra.

4.      Một số quy định chưa đảm bảo tính hợp lý và khả thi

-         Về trao đổi, chia sẻ và công bố thông tin, kết quả nghiên cứu khoa học về biển, hải đảo (Điều 27): Theo quy định tại khoản 1 thì “Tổ chức, cá nhân nước ngoài tiến hành hoạt động nghiên cứu khoa học trong vùng biển Việt Nam chỉ được phép trao đổi, sử dụng, chuyển giao cho bên thứ ba và công bố thông tin, kết quả nghiên cứu khoa học về biển và hải đảo khi có sự đồng ý bằng văn bản của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền”. Điều này là chưa hợp lý và thiếu tính khả thi, bởi vì:

+ Cơ chế nào để kiểm soát được việc tổ chức, cá nhân nước ngoài trao đổi, sử dụng, chuyển giao cho bên thứ ba và công bố thông tin, kết quả nghiên cứu khoa học về biển và hải đảo, nhất là trong trường hợp những tổ chức, cá nhân này không còn ở trong lãnh thổ Việt Nam? Pháp luật Việt Nam không thể điều chỉnh được những hành vi ngoài lãnh thổ. Do vậy, việc yêu cầu các tổ chức, cá nhân nước ngoài phải xin phép mới được phép trao đổi và công bố thông tin là không có tính khả thi, bởi không thể kiểm soát được điều này.

+ Quy định việc trao đổi, sử dụng, chuyển giao cho bên thứ ba, công bố thông tin, kết quả nghiên cứu khoa học về biển và hải đảo phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền là không cần thiết. Bởi vì, việc sử dụng, công bố, chuyển giao thông tin không đồng nghĩa với việc sẽ khai thác, sử dụng tài nguyên hay vùng biển, hải đảo, hơn nữa nếu khai thác, sử dụng tài nguyên biển, hải đảo hay xâm phạm chủ quyền thì đã có những cơ chế kiểm soát và quản lý quy định tại Luật này cũng như các văn bản pháp luật có liên quan. Vì vậy, việc kiểm soát thông tin ở đây là ít ý nghĩa.

Từ những phân tích trên, đề nghị Ban soạn thảo bỏ quy định tại khoản 1 Điều 27.

-         Về sử dụng đất trên các hải đảo (Điều 48): Khoản 2 quy định: “Việc sử dụng đất trên các hải đảo không có dân cư sinh sống chỉ được thực hiện thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất theo quy định của pháp luật về đất đai”, được hiểu là không được phép thực hiện các giao dịch giữa các cá nhân, tổ chức. Điều này dường như là chưa hợp lý và không rõ về mục tiêu quản lý nhà nước là hạn chế hay khuyến khích tổ chức, cá nhân đến sinh sống, hoạt động sản xuất, kinh doanh tại các đảo không có dân cư sinh sống? Nếu hạn chế thì quy định này là hợp lý, còn nếu khuyến khích thì quy định này đã hạn chế và cản trở đáng kể đối với những cá nhân, tổ chức muốn sinh sống, hoạt động sản xuất, kinh doanh trên đảo, bởi họ gần như không được bảo hộ bất kì quyền năng nào của chủ sở hữu quyền sử dụng đất mà pháp luật đất đai thừa nhận.

Do vậy, đề nghị Ban soạn thảo xem xét sửa đổi quy định này theo hướng, việc sử dụng đất trên các hải đảo không có dân cư sinh sống thực hiện theo quy định của pháp luật về đất đai.

-         Về xác định thiệt hại, trách nhiệm bồi thường: Khoản 1 Điều 61 Dự thảo quy định: “Chủ cơ sở gây ra sự cố và tổ chức bảo hiểm của cơ sở gây ra sự cố phải thiết lập Quỹ bảo đảm bồi thường hoặc Quỹ ủy thác trách nhiệm bồi thường được Tòa án hoặc cơ quan có thẩm quyền xác định là đủ theo quy định”. Quy định này là không cần thiết và dường như là can thiệp vào mối quan hệ dân sự giữa các bên. Bởi vì, giữa doanh nghiệp gây ra sự cố và tổ chức bảo hiểm thiết lập quan hệ trên cơ sở hợp đồng và được thực hiện trên cơ sở các thỏa thuận của hợp đồng, trong đó có trách nhiệm bồi thường thiệt hại khi có sự kiện bảo hiểm xảy ra (cả về hình thức lẫn mức bồi thường). Vì vậy, Dự thảo không cần thiết phải quy định các đối tượng này phải thiết lập Quỹ bảo đảm bồi thường mà chỉ cần quy định doanh nghiệp gây ra sự cố phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại, nếu không thực hiện bồi thường sẽ có những chế tài xử phạt.

Hơn nữa, xét về tính minh bạch thì quy định này chưa đảm bảo tính minh bạch ở điểm: cơ sở nào để tòa án hoặc cơ quan có thẩm quyền xác định các Quỹ này là “đủ”? Vai trò của Tòa án ở đây là gì? Tòa án là cơ quan xét xử, nếu tòa án xác định số tiền của Quỹ thì vụ việc này được giải quyết bằng phương thức gì (một vụ kiện? Nếu là vụ kiện thì ai là nguyên đơn? Có phải bất kì trường hợp nào cũng do Tòa án phân xử không, kể cả trong trường hợp không có tranh chấp?). Tóm lại, quy định này là không rõ về phương thức xử lý trong trường hợp xác định trách nhiệm bồi thường của doanh nghiệp: đi theo quyết định hành chính hay là thủ tục tư pháp. 

Đề nghị Ban soạn thảo bỏ quy định tại khoản 1 Điều 61 để đảm bảo tính thống nhất và hợp lý.

Trên đây là một số ý kiến ban đầu của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam về Dự thảo Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo. Rất mong Quý Cơ quan cân nhắc trong quá trình sửa đổi nội dung Dự thảo.

Trân trọng cảm ơn.