Bảo vệ bền vững quyền con người trong nền kinh tế thị trường – Góp ý Dự thảo Luật Nhà ở của Ông Hồ Xuân Thắng – Giảng viên Khoa Luật Đại học Sài Gòn – Hội thảo VCCI (Tp.HCM ngày 21/3/2014)

Góp ý kiến Sửa đổi bổ sung Luật Nhà ở hướng đến bảo vệ bền vững quyền con người trong nền kinh tế thị trường

Hồ Xuân Thắng[1]

Tại kì họp khóa  XI quốc hội đã ban hành Luật Nhà ở năm 2005 gồm 9 Chương, 153 Điều, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 07 năm 2006. Nội dung Luật đã thể hiện đầy đủ khung khổ hành lang pháp lý bảo đảm quyền có chỗ ở và quyền sở hữu nhà ở đối với mọi công dân trong nền kinh tế thị trường. Công dân có quyền có chỗ ở thông qua việc tạo lập nhà ở hợp pháp hoặc thông qua việc thuê, mượn, ở nhờ nhà ở theo quy định của pháp luật. Người tạo lập nhà ở hợp pháp có quyền sở hữu đối với nhà ở đó. Đề cao trách nhiệm của Nhà nước mà cụ thể là Nhà nước công nhận và bảo hộ quyền sở hữu nhà ở của chủ sở hữu. Nhà ở thuộc sở hữu của tổ chức, cá nhân không bị quốc hữu hoá. Trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước quyết định trưng mua hoặc trưng dụng nhà ở thì Nhà nước bồi thường cho chủ sở hữu nhà ở theo giá thị trường tại thời điểm thanh toán và tạo điều kiện để họ tạo lập nhà ở khác. Gần 8 năm trôi đi, vai trò quan trọng của nội dung Luật Nhà ở trong thực tiễn vẫn còn đó không thể phủ nhận. Tuy nhiên, trong nền kinh tế thị trường nhiều thành phần theo định hướng XHCN như ở Việt Nam ta hiện nay, Luật Nhà ở cần được sửa đổi bổ sung hoàn thiện theo hướng bảo vệ quyền con người trong sự tác động đa chiều của con người vào thị trường, đó là điều rất cần thiết và cấp bách. Tham gia vào việc bổ sung góp ý dự thảo Luật sửa đổi lần này, chúng tôi xin nêu một số vấn đề có liên quan nhằm bảo vệ quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ pháp luật về Nhà ở, như sau:

Thư nhất: Vấn đề giải thích từ ngữ tại Khoản 2 Điều 4.

“Nhà ở riêng lẻ là nhà ở được xây dựng trên thửa đất ở riêng biệt thuộc quyền sử dụng hợp pháp của tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật (nhà ở riêng lẻ bao gồm nhà biệt thự, nhà ở liền kế và nhà ở độc lập có sân, vườn)”. Với quy định này, phần lớn chúng tôi đồng ý với cách dặt vấn đề về nhà ở riêng lẻ. Tuy nhiên, chúng tôi cảm thấy băn khoăn về việc quy định chưa đầy đủ này, và rất khó khăn tìm đến tiếng nói chung của sự thống nhất trong thực tiễn giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với người dân. Bởi lẽ,  một thực trạng ở nông thôn nhà ở độc lập có sân, vườn, ao, hồ được xây dựng trên thửa đất ở riêng biệt chiếm tỷ lệ sở hữu rất đông. Theo chủ trương mới của Đảng và chính phủ phát triển nông thôn mới với mô hình VA(vườn - ao ), điều dễ nhận thấy đó là tất cả các vùng nông thôn cuả nước ta được thiên nhiên ưu đãi đều triển khai thực hiện có hiệu quả. Như  vậy nhà ở có sân vườn, ao hồ với tổng diện tích chuẩn để cấp sổ hồng sổ đỏ là 300m2 có được coi là nhà ở riêng lẻ do Luật Nhà ở điều chỉnh không? Câu hỏi còn bỏ ngỏ, không được quan tâm đề cập đến trong dự thảo. Theo góc độ khoa học pháp lí việc không quy định đối tượng này để Luật Nhà ở điều chỉnh thì rất bất cập trong thực tiễn thi hành khi mà dân số nước ta chiếm hơn 70% là nông nghiệp, nông thôn. Và quan điểm Luật Nhà ở hướng đến bảo vệ người công dân trong nền kinh tế thị trường là không tưởng. Vì vậy, chúng tôi đề nghị bổ sung vào phần giải thích từ ngữ này đối vớiNhà ở độc lập có sân, vườn, ao, chuồng (gắn liền với đất và nhà ở đều thuộc về nhà ở riêng lẻ).

Thứ hai: Bảo hộ quyền sở hữu nhà ở

Vấn đề này rất quan trọng của nội dung dự thảo, nó thể hiện sự đảm bảo cam kết đầy trách nhiện của nhà nước ta đối với người dân trong quốc gia về vấn đề quyền sở hữu về nhà ở. Việc khẳng định có tính bất di bất dịch tại Khoản 2 Điều 6 của dự thảo là một quy định làm tăng sự tin tưởng tuyệt đối vào Đảng và Nhà nước của người công dân Việt Nam “Nhà ở thuộc sở hữu hợp pháp của tổ chức, cá nhân không bị quốc hữu hoá”. Bên cạnh đó, Nhà nước cũng đưa ra  một quy định có tính chất vĩ mô đại sự của một quốc gia để cùng nhau giải quyết thống nhất chung trong cách xử sự, đó là “Trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội, Nhà nước quyết định thu hồi đất ở và giải tỏa nhà ở thì Nhà nước bồi thường, hỗ trợ và thực hiện chính sách tái định cư cho chủ sở hữu nhà ở theo quy định của pháp luật;”[2]. Tuy nhiên, trong quy định này còn chưa thỏa đáng đối với người có nhà ở bị nhà nước thu hồi và giải tỏa. Chúng tôi đồng ý nếu bị thu hồi và giải tỏa thì nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường và thực hiện nghiêm túc chính sách tái định cư cho chủ sở hữu theo quy định của pháp luật. Ngoài ra trong tình huống này, chúng tôi không đồng ý nhà nước chỉ “hỗ trợ” để bù đắp một phần nào về sự chung tay cùng với quốc gia vì một mục đích chung của những người chủ sở hữu bị thu hồi đất và giải tỏa. Bởi lẽ: Như chúng ta đã biết, xét về bản chất vấn đề, người sở hữu nhà ở bị thu hồi đất và nhà vì một lí do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội là người ta đã phải thực hiện một nghĩa vụ cao cả chung nhất, vậy tại sao họ lại chỉ nhận được sự hỗ trợ? Trong khi đó hỗ trợ là giúp đỡ lẫn nhau, giúp đỡ thêm vào hỗ trợ những gia đình có hoàn cảnh khó khăn, đồng nghĩa với tương trợ. Họ hi sinh cho tập thể, cho nhà nước thì tập thể, nhà nước phải có trách nhiệm, phải thể hiện trách nhiệm đó là bồi thường và tái định cư hể họ ổn định hòa nhập với cuộc sồng chứ không thể là hỗ trợ giúp đáp một phần nào đó theo tính chất tùy nghi bỏ mặc theo kiểu chuyện không thuộc về ai. Xét về mặt tâm lý con người, họ không muốn bị thu hồi, không muốn thay đổi chỗ ở, mọi người dân đều có ước mơ “an cư để lạc nghiệp” nên họ rất cần hai chữ “bình yên”. Vì mục đích chung, họ chính đáng nhận được sự bù đắp đó từ nhà nước, vậy rất cần thiết phải quy định trong luật một cam kết chuẩn có giá trị tối thượng của nhà nước để người dân thỏa đáng và hành động nhanh theo yêu cầu cấp bách của sự vụ. Theo quan điểm của chúng tôi, trong K2 Điều 6 của dự thảo, dùng cụm từ “hỗ trợ” nó sẽ tùy tiện trong cách giải quyết của những cơ quan nhà nước có thẩm quyền, chắc chắn sẽ không ít tiêu chực và người dân sẽ là người trực tiếp hứng hciuj hậu quả khó lường này. Để nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả của quy phạm pháp luật trong việc phân định rạch ròi quyền được hưởng bồi thường và tái định cư khi bị thu hồi đất đối với chủ sở hữu nhà ở trong khi thi hành, chúng tôi đề nghi bỏ cụm từ “hỗ trợ” “Trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội, Nhà nước quyết định thu hồi đất ở và giải tỏa nhà ở thì Nhà nước bồi thường và thực hiện chính sách tái định cư cho chủ sở hữu nhà ở theo quy định của pháp luật; trường hợp Nhà nước trưng dụng hoặc trưng mua nhà ở thì chủ sở hữu nhà ở được Nhà nước giải quyết theo quy định của pháp luật về trưng mua, trưng dụng tài sản”.

Thứ ba: Mua bán, cho thuê, cho thuê mua nhà ở thương mại và chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở trong dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại

Vấn đề này được quy định chi tiết ở Điều 28 của dự thảo, tuy nhiên tại Khoản 5 còn chưa rõ ràng, nhất là liên quan đến việc chủ đàu tư được làm gì và không được làm gì nó chưa thỏa nãm với yêu cầu thực tế. Việc chúng tôi lo ngại là nếu quy định không rõ ràng thì nó không thuyết phục để áp dụng trong thực tiễn thi hành. Như vậy, Luật Nhà ở khó mà thực hiện trọn trọng trách của mình trong đời sống xã hội của chúng ta.

Khoản 5 quy định như sau:“Chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại không được ký hợp đồng cho thuê, cho thuê mua nhà ở hình thành trong tương lai nhưng được ký hợp đồng đặt cọc và thu tiền đặt cọc thuê, thuê mua nhà ở hình thành trong tương lai theo thỏa thuận khi đã có đủ điều kiện quy định tại các điểm a, b và điểm c khoản 2 Điều này. Trường hợp có đủ điều kiện quy định tại khoản 3 Điều này thì chủ đầu tư được ký hợp đồng cho thuê, cho thuê mua nhà ở”. Nói về chủ thể, quy định này không trao cho Chủ đầu tư cái quyền kí hợp đồng cho thuê, cho thuê mua nhà ở hình thành trong tương lai mà chủ đầu tư dự án đang triển khai thực hiện dự án nhà ở thương mại. Bên cạnh đó, quy định lại cho phép chủ đầu tư dự án được quyền ký hợp đồng đặt cọc và thu tiền đặt cọc thuê, thuê mua nhà ở hình thành trong tương lai theo thỏa thuận khi đã có đủ điều kiện quy định tại các điểm a, b và điểm c khoản 2 Điều này. Quy định này có tính cởi trói để làm lợi cho nhà đầu tư trong quá trình thực hiện dự án, nhưng việc cởi trói này không đúng quy định của pháp luật về đặt cọc và nhận đặt cọc. Theo khoa học pháp lí việc đặt cọc phải có cơ sở hiện thực, theo đó người nhận đặt cọc có nghĩa vụ phải thực hiện công việc chính để bù đắp lại cho bên đã trao quyền cho mình (trao tiền đặt cọc). Mặt khác, đặt cọc trong trường hợp này nó đã thể hiện ý chí tự nguyện giữa hai bên trong quan hệ pháp luật, vậy thì kí kết hợp đồng đặt cọc có thể là một phụ lục hợp đồng của quan hệ hợp đồng cho thuê, cho thuê mua nhà ở hình thành trong tương lai. Theo quy định của Bộ Luật Dân sự, hợp đồng được kí kết với nhiều hình thức khác nhau như bằng văn bản, lời nói và các hình thức khác nhằm thiết lập, thay đổi và chấm dứt quan hệ giữa các bên. Như vậy, Chủ đầu tư và bên thuê, thuê mua nhà ở hình thành trong tương lai chính thức đã xác lập quan hệ giao dịch trong lĩnh vực này bằng lời nói trước khi kí kết hợp đồng đặt cọc. Vậy quy định “Chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại không được ký hợp đồng cho thuê, cho thuê mua nhà ở hình thành trong tương lai…” là phi lí, không logic, thiếu chặt chẽ. Theo quan điểm của chúng tôi, chúng tôi không đồng ý quy định này trong dự thảo lần này. Một nguyên tắc cơ bản trong hoạt động thương mại mua và bán, dịch vụ thương mại của các thương nhân là được phép mua bán hàng hóa, dịch vụ thương mại có chất lượng tốt, vậy nhà đang hình thành trong tương lai chưa được kiểm định chất lượng theo cấu trúc thiết kế mà giao dịch là việc làm trái luật định. Để làm cho giao dịch dân sự Mua bán, cho thuê, cho thuê mua nhà ở thương mại và chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở trong dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại thật sự đóng vai trò không thể thiếu trong xã hội chúng ta và nhằm bảo vệ người tiêu dùng cũng như lợi ích các bên trong đó có nhà nước. Chúng tôi kiến nghị, không nên trao quyền cho chủ đầu tư giao dịch cho thuê, cho thuê mua khi mà dự án chưa hoàn thành, nội dung quy định của Khoản 5 Điều này sửa lại như sau: “Khi có đủ điều kiện quy định tại khoản 3 Điều này thì chủ đầu tư được ký hợp đồng cho thuê, cho thuê mua nhà ở”.

Thứ tư: Quyền và nghĩa vụ của người thuê nhà công vụ

Dự thảo lần này quy định Quyền và nghĩa vụ của người thuê nhà công vụ tại Điều 38, tương đối phù hợp với thực tiễn xã hội của chúng ta. Tuy nhiên, theo nhìn nhận của chúng tôi, khi triển khai áp dụng nó sẽ không thống nhất trong cách hiểu của các bên trong quan hệ này, bởi trong quy định không thống nhất cách hiểu như thế nào là Hợp đồng thuê nhà ở công vụ? các thành viên trong gia đình là những thành viên nào? Cơ quan nào sẽ kiểm tra giám sát việc nếu người thuê nhà công vụ không chấp hành đúng quyền và nghĩa vụ này? Để thực thi pháp luật về vấn đề này có hiệu quả trong thực tiễn cũng như nâng cao sự quản lí, thống nhất quản lí nhà nước về lĩnh vực cho thuê và thuê nhà công vụ, cần phải bổ sung vào Điều 4 của dự thảo khái niệm Hợp đồng thuê nhà công vụ và các thành viên gia đình là như thế nào để hoàn thiện hơn khung khổ pháp lí cho đối tượng điều chỉnh này.

Một thiếu sót khá cơ bản trong vấn đề này cần phải bàn tới đó là, không quy định trong thời gian thuê, người thuê nhà công vụ có được quyền cải tạo, sửa chữa, phá dỡ nhà ở công vụ hay không?. Trong khi đó, tại Điểm b khoản 2 Điều này đưa ra nghĩa vụ của người thuê nhà công vụ “Có trách nhiệm giữ gìn nhà ở và các tài sản kèm theo; không được tự ý cải tạo, sửa chữa, phá dỡ nhà ở công vụ”. Không được tự ý, ở đây có thể hiểu chính xác là phải xin phép, phải báo cáo với ai đó và được sự đồng ý của ai đó mới được phép cải tạo, sửa chữa và phá dỡ nhà ở công vụ trong thời gian thuê. Rõ ràng, nghĩa vụ phải chấp hành thì có quyền được thực hiện, có nghĩa là luật quy định người thuê nhà công vụ được quyền cải tạo, sửa chữa, phá dỡ nhà ở công vụ khi mà được sự cho phép của cơ quan có thẩm quyền. Nhưng tại Khoản 1 Điều 38 của dự thảo không trao cái quyền năng này cho người thuê, chắc chắn khi triển khai thực hiện đối tượng được hưởng thụ sẽ khó khăn vất vả, chạy ngược xuôi để thực hiện việc này.

Vấn đề đặt ra là, chế độ “xin – cho” trong mối quan hệ này sẽ xẩy ra trong thực tiễn do chính quy định của pháp luật còn sơ hở, nó sẽ giảm hết giá trị tối thượng của pháp luật và chắc chắn tiêu cực lách luật trong quan hệ này lại gia tăng một cách khó lường. Chúng tôi đề nghị, bổ sung quyền được “cải tạo, sửa chữa, phá dỡ nhà ở công vụ khi cơ quan có thẩm quyền cho phép” vào Khoản 1 Điều 38 để Quyền và nghĩa vụ của người thuê nhà công vụ trong dự thảo lần này cụ thể, đầy đủ có tính ổn định của quy phạm pháp luật nhằm thúc đẩy nhanh sự phát triển chung của đất nước.

Thứ năm: Vấn đề quản lý chất lượng xây dựng công trình nhà ở tái định cư

Đây là một vấn đề hiện nay còn khán hiều nhức nhối do tính thiếu thống nhất trong quy định của pháp luật làm cho nhiều nơi có nhiều cách hiểu khác nhau nên dẫn đến thực hiện theo cảm tính và duy ý chí. Dự thảo lần này đưa ra một số quy định ( 5 Khoản với nhiều điểm trong quy phạm) mang tính chất toàn diện và cụ thể hóa mục đích yêu cầu của công tác này mà các cơ quan quản lí nhà nước là cơ quan trực tiếp thi hành trong thực tiễn. Tuy nhiên, tại Khoản 5 của Điều 44 của dự thảo quy định trách nhiệm quản lí cho cấp tỉnh còn rất mâu thuẫn, chưa xâu chuỗi được với các quy định chuyên ngành khác có liên quan, không đáp ứng được tính khả thi thực hiện trong thực tiễn“Cơ quan quản lý nhà ở cấp tỉnh có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra công tác quản lý chất lượng công trình xây dựng nhà ở tái định cư; kiến nghị và xử lý các vi phạm về chất lượng công trình xây dựng nhà ở tái định cư theo quy định của pháp luật”. Với quy định này, chúng ta có thể hiểu trách nhiệm quản lí chất lượng xây dựng công trình nhà ở tái định cư thuộc về cơ quan quản lí cấp tỉnh mà trực thuộc là Ủy ban nhân dân tỉnh thành với trách nhiệm cụ thể là hướng dẫn, kiểm tra, kiến nghị và xử lí vi phạm về chất lượng công trình.

Theo khoa học pháp lí về thanh kiểm tra thì kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét” [3], để chỉ hoạt động của chủ thể tác động vào đối tượng kiểm tra (có thể trực thuộc hoặc không trực thuộc). Tuy nhiên, trong trường hợp này ta có thể hiểu khái niệm kiểm tra (control) đơn giản là để chỉ hoạt động của bộ máy của nhà nước ở địa phương phải thể hiện chức trách đôn đốc kiểm tra công tác quản lí chất lượng công trình xây dựng nhà ở tái định cư. Theo nghĩa này, tính quyền lực nhà nước trong kiểm tra bị hạn chế vì các chủ thể thực hiện kiểm tra không có quyền áp dụng trực tiếp những biện pháp cưỡng chế nhà nước hay nói cách khác là kiểm tra không kèm theo chức năng được xử lí.

Trong khi đó trong quy phạm này không quy định “thanh tra” nhưng lại có quy định “xử lý các vi phạm”, chúng ta hiểu rằng thanh tra ở đây là thanh tra nhà nước, bởi vì theo Khoản 1 Điều 4 Luật Thanh tra năm 2004 có quy định: “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định các vi phạm trong Luật này và các quy định khác của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”. Như vậy chỉ khi thanh tra thì mới có chức năng xử lý, còn kiểm tra thì chức năng này không diễn ra. Theo quan điểm của chúng tôi, Thanh tra nhà nước trong lĩnh vực quản lý chất lượng công trình tái định cư rất quan trọng để nâng cao chất lượng công trình xây dựng nhà ở cho người dân thuộc diện tái định cư. Những người này đã vì một mục đích chung an ninh, quốc phòng hay vì các dự án kinh tế xã hội mà nhà nước đã thu hồi đất nên trách nhiệm nhà nước phải đền bù, bố trí tái định cư để họ có cuộc sống bằng hoặc tốt hơn trước khi bị giải tỏa di dời. Nếu pháp luật chỉ quy định hướng dẫn, kiểm tra mà thiếu chức năng thanh tra thì không thể xử lí kịp thời những tiêu cực có thể xẩy ra trong khâu quản lí nhà nước đối với vấn đề này. Kiến nghị bổ sung thêm “thanh tra” trong quy phạm này để phù hợp các quy định của pháp luật có liên quan, đồng thời khi thực hiện sẽ có hiệu quả cao hơn, cụ thể như sau: “Cơ quan quản lý nhà ở cấp tỉnh có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra công tác quản lý chất lượng công trình xây dựng nhà ở tái định cư; kiến nghị và xử lý các vi phạm về chất lượng công trình xây dựng nhà ở tái định cư theo quy định của pháp luật”.

Thực tiễn thời gian qua Nhà nước quản lí việc sử dụng nhà ở của công dân bằng các quy định của pháp luật mà cụ thể là việc Quốc hội đã ban hành Luật Nhà ở năm 2005 và có hiệu lực thi hành từ 01 tháng 7 năm 2006. Luật này đã thể hiện vai trò trung tâm rất quan trọng trong việc tạo hành lang pháp lí đầy đủ và thông thoáng nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội trong lĩnh vực sở hữu nhà ở, phát triển nhà ở, quản lý việc sử dụng, giao dịch về nhà ở và quản lý nhà nước về nhà ở tại Việt Nam.

Trong giai đoạn phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN, việc sửa đổi, bổ sung các quy định về nhà ở là một định hướng rất đúng đắn của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Mỗi chúng ta phải có trách nhiệm chung tay góp ý kiến để thống nhất phạm vi điều chỉnh của Nhà ở trong dự thảo lần này bao gồm nhà ở riêng lẻ và nhà chung cư trong dự án đầu tư xây dựng nhà ở, trong khu du lịch, sinh thái, nghỉ dưỡng, phục vụ thể thao và trong các khu dân cư hiện hữu tại khu vực đô thị và nông thôn. Đó là những vấn đề mang tính quyết định bảo đảm tối ưu của Nhà nước với nhân dân trong đó đề cao việc bảo vệ bền vững quyền con người trong sự phân khúc thị trường, hội nhập toàn cầu như ở nước ta.

[1] TS. Giảng viên Khoa Luật Trường Đại học sài Gòn

[2] Trích K2 Điều 6 Dự thảo

[3] Theo diễn đàn Thanh traViệt Nam ngày 22/5/2013