Chính sách và thực trạng ưu đãi đầu tư tại Việt Nam

Kính gửi: Uỷ ban Kinh tế của Quốc hội

Trả lời công văn số 1044/UBKT14 ngày 22/06/2018 của Uỷ ban kinh tế của Quốc hội về chính sách và thực trạng ưu đãi đầu tư tại Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam có một số ý kiến như sau:

1. Chính sách ưu đãi đầu tư cho nhà đầu tư trong nước và nước ngoài
2. Giai đoạn trước 2005

Ngay từ khi mới bắt đầu Đổi mới, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 1987 đã có những quy định ban đầu về ưu đãi đầu tư, tập trung chủ yếu vào biện pháp giảm thuế lợi tức. Luật Đầu tư nước ngoài 1996 cũng có các biện pháp ưu đãi đầu tư gồm cả thuế nhập khẩu và thuế lợi tức. Đối với các nhà đầu tư trong nước, phải đến năm 1994 mới có Luật Khuyến khích đầu tư trong nước, sau được thay thế bằng Luật Khuyến khích đầu tư trong nước năm 1998.

Nhìn chung, giai đoạn trước khi có Luật Đầu tư 2005, chính sách ưu đãi đầu tư của Việt Nam có sự phân biệt giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài. Đối tượng được ưu đãi đầu tư là các dự án được xác định theo 2 tiêu chí chủ yếu: (1) lĩnh vực đầu tư, và (2) địa bàn đầu tư. Một số lĩnh vực được ưu đãi đầu tư chủ yếu như công nghiệp nặng, hạ tầng, lâm nghiệp. Ngoài hai tiêu chi trên, một số tiêu chí khác cũng được áp dụng như doanh nghiệp có định hướng xuất khẩu, doanh nghiệp sử dụng nhiều lao động (hoặc nhiều lao động nữ), sử dụng công nghệ tiên tiến, doanh nghiệp sản xuất hàng hoá có tỷ lệ nội địa hoá cao…

Về hình thức ưu đãi, các biện pháp chủ yếu được áp dụng là miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong toàn thời gian hoặc một thời gian nhất định. Ngoài ra, các biện pháp ưu đãi thuế nhập khẩu đối với máy móc thiết bị đầu tư tài sản cố định, miễn giảm tiền thuê đất.

Về thẩm quyền, ở cấp Trung ương, thẩm quyền quyết định các chính sách ưu đãi đầu tư thuộc về Chính phủ. Tuy nhiên, do có sự phân cấp về địa phương nên xuất hiện hiện tượng tranh nhau “xé rào” trong ưu đãi đầu tư, tạo nên cuộc đua xuống đáy giữa các địa phương, gây ảnh hưởng lớn đến thu ngân sách và các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội khác.

1. Giai đoạn từ 2005 đến nay

Sau khi Luật Đầu tư 2005 được ban hành, nhằm tương thích với các quy định của WTO, chính sách ưu đãi đầu tư của Việt Nam đã có sự thống nhất, không còn phân biệt đối xử giữa nhà đầu tư trong nước và nước ngoài. Nhiều tiêu chí để xác định đối tượng được ưu đãi thuế cũng được điều chỉnh, bãi bỏ như không còn ưu đãi thuế đối với hàng xuất khẩu (trợ cấp xuất khẩu) hoặc với hàng hoá có tỷ lệ nội địa hoá cao. Đối tượng ưu đãi thuế dựa trên 2 tiêu chí chính: ưu đãi theo địa bàn (khó khăn và đặc biệt khó khăn) và theo lĩnh vực.

Về hình thức ưu đãi, ngoài các hình thức ưu đãi quen thuộc như thuế thu nhập doanh nghiệp, tiền thuê đất, thuế xuất nhập khẩu, bắt đầu xuất hiện them nhiều hình thức ưu đãi khác như: ưu đãi thuế thu nhập cá nhân cho người lao động, hỗ trợ chi phí thủ tục hành chính, chi phí đầu tư hạ tầng, hỗ trợ lãi suất, trợ giá, bao tiêu sản phẩm đối với một số ngành rất khó thu hút đầu tư như năng lượng sạch, hoá dầu…

Về thẩm quyền, sau Luật Đầu tư 2005 không còn tình trạng các địa phương ưu đãi đầu tư tràn lan bằng biện pháp thuế. Tuy nhiên, các địa phương vẫn có thẩm quyền ban hành chính sách ưu đãi đầu tư (cụ thể hoá chính sách của trung ương), và thường sẽ áp dụng các biện pháp như hỗ trợ chi phí, hạ tầng, thủ tục hành chính,… Ở cấp trung ương, các chính sách ưu đãi chủ yếu được quyết định ở cấp Nghị định và Quyết định của Thủ tướng và được cụ thể hoá bằng các văn bản pháp luật về thuế và ngân sách. Tuy nhiên, các quy định về ưu đãi đầu tư nằm rải rác trong pháp luật về đầu tư, pháp luật về thuế và trong pháp luật nhiều lĩnh vực chuyên ngành khác. Hiện nay đang có xu hướng hạn chế ban hành chính sách ưu đãi về thuế ở các văn bản pháp luật ngoài lĩnh vực thuế.

Các nội dung chính sách cụ thể được thể hiện trong Phụ lục của Công văn này.

2. Thực trạng ưu đãi đầu tư cho nhà đầu tư trong nước và nước ngoài tại Việt Nam

Các chính sách ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) trong thu hút đầu tư của Việt Nam là rất hấp dẫn so với các nước trong khu vực. Nhờ có chính sách thuế ưu đãi hấp dẫn cùng với giá công nhân và năng lượng thấp, Việt Nam trong thời gian qua đã thu hút được lượng lớn FDI. Đến tháng 6/2018, tổng vốn đăng ký đạt 331,2 tỷ USD và vốn giải ngân lũy kế khoảng 180,7 tỷ USD. Khu vực FDI đóng góp to lớn vào GDP, kim ngạch xuất khẩu, tạo công ăn việc làm và góp phần vào nguồn thu ngân sách. Bên cạnh đó FDI đã góp phần thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nâng cao trình độ công nghệ của nền kinh tế, thúc đẩy hội nhập kinh tế và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường, nâng cao năng lực quản lý kinh tế, quản trị doanh nghiệp, hỗ trợ quá trình cải cách doanh nghiệp nhà nước, cải cách đổi mới hành chính, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế.

Các dự án FDI có giá trị cao vào Việt Nam có thể kể đến: Samsung (20 tỷ USD vào nhà máy sản xuất điện thoại, xuất khẩu trên 50 tỷ USD/năm; sử dụng 130.000 lao động); Intel (1 tỷ USD vào nhà máy lắp rắp và thử nghiệm chip siêu nhỏ, sử dụng 3.000 lao động); LG (4 tỷ), GE, Mitsubishi, Sanofi, Panasonic…

Tuy nhiên, vẫn tồn tại những bất cập trong thu hút và sử dụng FDI ở Việt Nam như: tỉ lệ dự án sử dụng công nghệ cao còn thấp, chưa thu hút được công nghệ nguồn, chưa có sự bứt phá trong xu thế thu hút sử dụng FDI (các dự án chỉ mới tập trung khai thác tài nguyên, thị trường, lắp rắp, gia công sử dụng nhiều lao động, tiêu tốn năng lượng); tác động lan tỏa từ khu vực FDI đến doanh nghiệp trong nước còn hạn chế, công tác quản lý nhà nước còn bất cập (chuyển giá, lao động)

Các nội dung thực trạng cụ thể được thể hiện trong Phụ lục của Công văn này.

3. Đề xuất hoàn thiện chính sách, pháp luật về ưu đãi đầu tư trong thời gian tới để bảo đảm sự phát triển hài hoá, bình đẳng giữa các thành phần kinh tế

VCCI đề xuất hoàn thiện chính sách, pháp luật về ưu đãi đàu tư trong thời gian tới như sau:

• Thứ nhất, mối quan hệ giữa chính sách ưu đãi đầu tư và chính sách kinh tế ngành

Đối với các doanh nghiệp đầu tư trong một ngành, lĩnh vực thì các quy định quản lý ngành sẽ ảnh hưởng đến quyết định đầu tư hơn là các quy định về ưu đãi. Do đó, để thu hút đầu tư vào một ngành, lĩnh vực thì trước tiên cần tạo thuận lợi cho các nhà đầu tư thông qua việc dỡ bỏ rào cản gia nhập ngành, minh bạch hoá thông tin chính sách, đơn giản hoá thủ tục hành chính, cải thiện cơ sở hạ tầng trước khi phải sử dụng đến biện pháp ưu đãi đầu tư. Ví dụ: khi Nhà nước muốn khuyến khích các doanh nghiệp đầu tư nhiều hơn cho nghiên cứu và phát triển (R&D) thì cần có kế hoạch, chiến lược để bảo hộ sáng chế, đảm bảo thực thi các quy định quyền sở hữu trí tuệ trước khi tính đến việc ưu đãi đầu tư.

• Thứ hai, đánh giá tác động trong quá trình ban hành chính sách ưu đãi đầu tư

Khi xây dựng các chính sách ưu đãi đầu tư thì cần phải đánh giá cả tác động tích cực và tiêu cực, chú trọng sử dụng phương pháp định lượng. Trong thời gian qua, có tình trạng các cơ quan đề xuất chính sách ưu đãi chỉ tập trung vào việc trình bày những tác động tích cực của chính sách như giúp phát triển kinh tế địa phương, hoặc tăng vốn đầu tư vào một ngành nghề cụ thể. Tuy nhiên, các tác động tiêu cực về ngân sách, về giảm đầu tư ở nơi khác hoặc tác động tiêu cực về môi trường, cạnh tranh thì thường không được đề cập trong quá trình xây dựng chính sách. Do đó, cần tiến tới đặt ra nguyên tắc rằng nếu đề xuất chính sách ưu đãi đầu tư nào mà không thể hiện đầy đủ và rõ nét các tác động tiêu cực thì phải được hạn chế trong quá trình thẩm định, thẩm tra và thông qua.

• Thứ ba, về tính minh bạch về điều kiện và thủ tục hưởng ưu đãi

Thời gian qua có tình trạng một số chính sách ưu đãi được ban hành nhưng không có quy định hoặc quy định không minh bạch về điều kiện và thủ tục để được hưởng ưu đãi. Điều này dẫn đến tình trạng doanh nghiệp gặp khó khăn vướng mắc trong việc xin xác nhận đối tượng được hưởng ưu đãi. Thậm chí, có trường hợp chính sách trao quyền tuỳ nghi quá lớn cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận, tạo cơ hội cho tham nhũng tiêu cực, doanh nghiệp phải chung chi để được xác nhận đủ điều kiện được ưu đãi. Kết quả là chính sách ưu đãi không phát huy được tác dụng, làm nản lòng những doanh nghiệp muốn đầu tư vào những lĩnh vực được khuyến khích. Do đó, các chính sách ưu đãi cần hết sức chú ý đến việc bảo đảm tính minh bạch, rõ ràng về điều kiện, tiêu chí, thủ tục để được hưởng ưu đãi.

• Thứ tư, cần xác định thời hạn đối tượng được hưởng các chính sách ưu đãi

Việc ưu đãi có thể được coi là biện pháp “mồi”, nhằm tạo lập, thu hút nhà đầu tư trong một giai đoạn nhất định. Sau một thời gian, nếu lĩnh vực, địa bàn đó đã có làn sóng đầu tư tốt, thì cần giảm bớt chính sách ưu đãi; nếu lĩnh vực, địa bàn đó không có nhiều nhà đầu tư thì tức là biện pháp ưu đãi không hiệu quả, cần được nâng cấp hoặc điều chỉnh cho phù hợp hơn. Chính vì thế nên đưa ra một nguyên tắc rằng các quy định về ưu đãi đầu tư chỉ có hiệu lực trong tối đa 5 năm kể từ khi ban hành (tức là chỉ áp dụng cho những dự án được cấp phép đầu tư hoặc bắt đầu nộp hồ sơ xin cấp phép đầu tư trong thời hạn đó). Sau 5 năm, biện pháp ưu đãi đầu tư phải được gia hạn, hoặc nếu không sẽ tự động hết hiệu lực, không áp dụng cho các dự án mới nữa. Lưu ý, biện pháp ưu đãi có thể kéo dài hơn thời gian đó (ví dụ như miễn thuế 4 năm, giảm thuế trong 9 năm).

• Thứ năm, cần gắn việc xây dựng chính sách ưu đãi đầu tư có sử dụng ngân sách với quá trình xây dựng kế hoạch, dự toán ngân sách

Hiện nay có tình trạng tách biệt giữa xây dựng chính sách ưu đãi đầu tư với việc xây dựng kế hoạch ngân sách. Nhiều chính sách ưu đãi đầu tư dàn trải, lãng phí, gây xói mòn cơ sở thu ngân sách, dẫn đến việc Nhà nước buộc phải tăng thu từ những nguồn khác, gây phản ứng trong xã hội. Có thể tính đến giải pháp đưa những nội dung chung, mang tính nguyên tắc, về tổng chi/giảm thu cho ưu đãi đầu tư vào trong dự toán ngân sách. Các chính sách ưu đãi cụ thể không được phép vượt quá nguyên tắc và tổng chi/giảm thu đó.

Trên đây là một số ý kiến của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam về chính sách, thực trạng và một số kiến nghị giải pháp đối với ưu đãi đầu tư tại Việt Nam. Kính mong Quý Cơ quan xem xét, cân nhắc.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của Quý Cơ quan./.