Luật thanh tra (sửa đổi): Thanh tra phải mang tính độc lập và tự chịu trách nhiệm

Luật thanh tra (sửa đổi): Thanh tra phải mang tính độc lập và tự chịu trách nhiệm

(ĐCSVN) - Theo Ủy ban pháp luật, nếu giữ địa vị pháp lý của Thanh tra Chính phủ là cơ quan ngang bộ như hiện nay thì chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn phải mang tính độc lập và tự chịu trách nhiệm, đáp ứng yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan thanh tra như các nghị quyết của Bộ Chính trị, của Chính phủ đã đề ra.

Về một số vấn đề lớn của Luật thanh tra (sửa đổi) Ủy ban pháp luật tán thành với sự cần thiết sửa đổi Luật thanh tra năm 2004 nhằm khắc phục những bất cập, hạn chế của quy định hiện hành về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra; địa vị pháp lý của Thanh tra Chính phủ, sự không thống nhất trong tổ chức và hoạt động của Thanh tra chuyên ngành. Đồng thời, thể chế hóa đường lối, chủ trương đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan thanh tra.

Ủy ban pháp luật nhận thấy, cơ quan soạn thảo đã có nhiều cố gắng trong việc tổ chức nghiên cứu, tổng kết thực tiễn để xây dựng dự án Luật. Trong quá trình soạn thảo đã tổ chức các cuộc hội thảo, tọa đàm, lấy ý kiến của nhiều cơ quan, tổ chức, các chuyên gia, các nhà khoa học về dự án Luật, cũng như tham khảo kinh nghiệm và pháp luật của một số nước. Tuy nhiên, Ủy ban pháp luật thấy rằng có một số nội dung sau đây cần được nghiên cứu làm rõ trong lần sửa đổi Luật thanh tra này:

Dự thảo Luật thanh tra (sửa đổi) được thiết kế theo hướng Thanh tra Chính phủ vừa là cơ quan ngang bộ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, vừa là cơ quan giúp Thủ tướng Chính phủ thanh tra những vấn đề thuộc phạm vi quản lý của Chính phủ. Thanh tra các bộ, địa phương là cơ quan tham mưu, giúp việc Thủ trưởng cơ quan cùng cấp. Qua thảo luận, đa số thành viên Ủy ban pháp luật đề nghị cần nghiên cứu xác định lại địa vị pháp lý của cơ quan thanh tra cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan này cho phù hợp. Bởi vì, một cơ quan cấp bộ trong bộ máy nhà nước được giao nhiệm vụ quản lý nhà nước thì phải chịu trách nhiệm trước Chính phủ quản lý thống nhất trên phạm vi cả nước về ngành, lĩnh vực được phân công. Trong khi đó, theo quy định của dự thảo Luật thì Thanh tra Chính phủ lại có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn chủ yếu như một cơ quan tham mưu, giúp việc cho Thủ tướng Chính phủ (báo cáo, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra). Tương tự như vậy, cơ quan thanh tra các cấp được tổ chức tại cơ quan quản lý nhà nước, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Mặt khác, thanh tra là một nội dung quản lý nhà nước gắn với hoạt động quản lý nhà nước của một bộ, ngành, một cấp chính quyền nhất định mà không phải là một ngành, lĩnh vực độc lập.

Vì vậy, vấn đề quan trọng đặt ra khi sửa đổi Luật thanh tra là cần nghiên cứu, đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra theo hướng nào. Nếu giữ địa vị pháp lý của Thanh tra Chính phủ là cơ quan ngang bộ như hiện nay thì chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn phải mang tính độc lập và tự chịu trách nhiệm, đáp ứng yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan thanh tra như Nghị quyết số 48/2005/NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định “Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, bảo đảm mọi hoạt động quản lý nhà nước đều chịu sự thanh tra, kiểm tra của Chính phủ”; Nghị quyết số 21/2009/NQ-CP ngày 12/5/2009 ban hành Chiến lược quốc gia phòng, chống tham nhũng đến năm 2020 cũng đã nêu rõ: “Nghiên cứu sửa đổi pháp luật về thanh tra theo hướng làm rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước... tăng cường tính độc lập và tự chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra... tăng cường hiệu lực thi hành các kết luận của cơ quan thanh tra”. Những sửa đổi, bổ sung như của dự thảo Luật là chưa giải quyết được mâu thuẫn giữa địa vị pháp lý và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra; chưa tương xứng với vị trí của một cơ quan ngang bộ có chức năng quản lý ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước.

Một số ý kiến cho rằng, trong điều kiện chưa thể đổi mới tổ chức bộ máy thanh tra thì trước mắt, vẫn nên giữ vị trí, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ, ngành, địa phương như hiện nay. Vì vậy, tán thành với quy định của dự thảo Luật xác định Thanh tra Chính phủ vừa là cơ quan ngang bộ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng, vừa là cơ quan giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thanh tra những vấn đề thuộc phạm vi quản lý của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, nếu giữ địa vị pháp lý của cơ quan thanh tra như dự thảo Luật thì những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan này cũng cần được thiết kế lại để bảo đảm tính chủ động hơn nữa của các cơ quan thanh tra.

Đối với quy định Thanh tra Chính phủ chịu trách nhiệm trước Chính phủ quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng trong phạm vi cả nước và yêu cầu các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh báo cáo về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, nhiều thành viên Ủy ban pháp luật đề nghị cần phải được xem xét, cân nhắc để tránh chồng chéo, trùng lặp với nhiệm vụ, quyền hạn của Ban chỉ đạo Trung ương, Ban chỉ đạo tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về phòng, chống tham nhũng; nhất là liên quan đến trách nhiệm của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc quản lý công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực tư pháp.

Theo quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 5 của dự thảo Luật, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý của cơ quan hành chính nhà nước; thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra việc thực hiện pháp luật chuyên ngành, việc chấp hành những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhà nước của ngành, lĩnh vực.

Theo Ủy ban pháp luật, quy định Thanh tra hành chính là thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và Thanh tra chuyên ngành là thanh tra việc thực hiện pháp luật chuyên ngành đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân là không rõ ràng. Bởi vì xét về mặt khái niệm thì pháp luật chuyên ngành nằm trong nội hàm của khái niệm pháp luật; còn xét về thực tiễn thì rất khó xác định được ranh giới giữa pháp luật và pháp luật chuyên ngành. Việc làm rõ khái niệm về thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành có ý nghĩa quan trọng chi phối đến việc quy định cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng loại hình cơ quan thanh tra. Quy định của dự thảo Luật chưa rõ ràng, chưa khắc phục được những bất cập trong quy định của Luật hiện hành. Vì vậy, trong lần sửa đổi này cần phải nghiên cứu để phân định sự khác biệt giữa hai loại hình thanh tra. Ủy ban pháp luật cho rằng, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra nội bộ trong phạm vi quản lý trực tiếp của người lãnh đạo đối với những cá nhân, tổ chức trực thuộc, liên quan trực tiếp tới việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ, có tính chất như kiểm tra. Hoạt động này gắn với thẩm quyền lãnh đạo, điều hành của Thủ trưởng cơ quan cùng cấp, giúp Thủ trưởng thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, cán bộ, công chức thuộc quyền, nếu phát hiện có vi phạm thì kiến nghị Thủ trưởng cơ quan xử lý để bảo đảm sự thông suốt, hiệu lực, hiệu quả trong vận hành bộ máy thuộc quyền quản lý của mình; còn thanh tra chuyên ngành là thanh tra việc thực hiện pháp luật chuyên ngành, việc chấp hành các quy định về quy chuẩn kỹ thuật, về chuyên môn nghiệp vụ về một ngành, lĩnh vực nhất định và thuộc phạm vi quản lý nhà nước của bộ, ngành, bảo đảm cho pháp luật chuyên ngành được thực hiện nghiêm chỉnh và thống nhất, bảo đảm sự tuân thủ pháp luật của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong toàn xã hội. Hoạt động thanh tra chuyên ngành được tiến hành thường xuyên, nếu phát hiện có vi phạm thì xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

Theo quy định tại Điều 22 của dự thảo Luật thì ngoài Thanh tra bộ, Thanh tra sở như quy định của Luật thanh tra hiện hành thì hệ thống tổ chức cơ quan Thanh tra theo ngành, lĩnh vực còn bổ sung Thanh tra tổng cục, Thanh tra cục thuộc bộ, Thanh tra chi cục thuộc sở. Ủy ban pháp luật nhận thấy, Luật hiện hành với mục tiêu giảm đầu mối thanh tra nên đã quy định theo hướng, mỗi bộ, ngành, sở chỉ có một cơ quan thanh tra đồng thời thực hiện cả hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành đã tạo nên sự bất hợp lý như Tờ trình của Chính phủ và Báo cáo tổng kết đã nêu. Hơn nữa, việc giao cho Thanh tra theo ngành, lĩnh vực nhiệm vụ thanh tra hành chính nội bộ mà không có sự phân định rõ phạm vi thẩm quyền với Thanh tra theo cấp hành chính đã làm nảy sinh chồng chéo, vướng mắc về thẩm quyền và đối tượng thanh tra. Điều này cũng dẫn đến tình trạng là có những nơi, những thời điểm mà cùng một đối tượng, nếu thanh tra theo ngành, lĩnh vực tiến hành thanh tra thì thanh tra hành chính không thể thanh tra mặc dù việc thanh tra đối tượng đó cũng thuộc trách nhiệm của họ; ngược lại, trong trường hợp cả hai cơ quan thanh tra đều cho rằng mình có thẩm quyền và tiến hành thanh tra thì thanh tra lại chồng lên thanh tra, gây khó khăn cho hoạt động của cơ quan, doanh nghiệp. Đây là một bất hợp lý mà Luật hiện hành và dự thảo Luật thanh tra (sửa đổi) đều chưa giải quyết được. Bên cạnh đó, thực tiễn hoạt động của một số bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, đối tượng quản lý rộng với nhiều chuyên ngành và chuyên môn sâu như thực phẩm, y tế, thuế, hải quan, hàng không, hàng hải…, cơ quan Thanh tra bộ khó có thể hoạt động hiệu quả nên đã xuất hiện mô hình Thanh tra tổng cục, Thanh tra cục, Thanh tra chi cục.

Đa số ý kiến Ủy ban pháp luật đề nghị cần tổ chức lại hoạt động thanh tra chuyên ngành theo hướng giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành cho cơ quan thực hiện chức năng quản lý về ngành, lĩnh vực đó. Chẳng hạn, Cục quản lý dược, Cục an toàn vệ sinh thực phẩm, Cục hàng hải, Cục hàng không dân dụng Việt Nam, Cục tần số vô tuyến điện… đảm nhiệm chức năng thanh tra chuyên ngành trong phạm vi lĩnh vực mình quản lý. Bởi vì, chính những cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý ngành, lĩnh vực đó có những cán bộ có chuyên môn để kịp thời, thường xuyên và chủ động phát hiện vi phạm, chính họ là những Thanh tra viên trong phạm vi ngành, lĩnh vực của mình. Việc tổ chức thêm cơ quan thanh tra chuyên ngành trong các cơ quan này vừa làm tăng biên chế, tăng kinh phí. Điều quan trọng là, nếu có tổ chức thêm cơ quan thanh tra thì với biên chế như hiện nay cũng không thể thực hiện có hiệu quả hoạt động thanh tra chuyên ngành, do đó sẽ làm giảm chất lượng của công tác thanh tra trong quản lý ngành, lĩnh vực.

Tuy nhiên, có một số ý kiến cho rằng trong nhiều đạo luật chuyên ngành và các văn bản khác đã quy định về thanh tra chuyên ngành. Trên thực tế ở nhiều lĩnh vực đã thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành và hoạt động từ trung ương đến cơ sở; có lĩnh vực có tới hàng nghìn người. Vì vậy, đề nghị vẫn nên quy định thanh tra chuyên ngành ở tổng cục, cục, chi cục như hiện nay để bảo đảm sự ổn định, đáp ứng yêu cầu thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành.

Cũng có ý kiến đề nghị trong lần sửa đổi Luật thanh tra này cần phải tổng kết về hoạt động của thanh tra xây dựng xã, phường, thị trấn mà Chính phủ đã và đang cho thí điểm tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh. Bên cạnh đó, một số tỉnh, thành phố lớn cũng đang có nhu cầu thành lập thanh tra xây dựng, thanh tra môi trường, quản lý đô thị…ở cấp cơ sở. Vì vậy, cần nghiên cứu tổng kết để có thể bổ sung vào dự thảo Luật quy định về thanh tra xây dựng, môi trường, quản lý đô thị…ở quận, phường tại một số tỉnh, thành phố lớn để đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

Mạnh Hùng