Thử bàn về việc đổi mới Hoạt động lập pháp

Hoạt động lập pháp thời gian qua đã đạt được rất nhiều thành tựu. Những thành tựu này được cả xã hội ghi nhận. Tuy nhiên, những vấn đề đang được đặt ra thì vẫn còn không ít.

Trước hết, đó là tình trạng quá tải vì công việc. Các cơ quan của Chính phủ cũng như của Quốc hội đang làm việc ngày càng nhiều hơn, kể cả vào buổi tối và những ngày nghỉ cuối tuần để soạn thảo, cho ý kiến và hoàn thiện một số lượng rất lớn các dự thảo văn bản pháp luật. Tuy nhiên, có vẻ như những cố gắng này ít làm chuyển biến được tình hình. Mặc dù, số lượng các đạo luật được Quốc hội thông qua đã tăng lên gấp đôi so với trước đây, các văn bản cần phải ban hành hoặc bổ sung, sửa đổi vẫn đang ngày càng nhiều lên chứ không phải là ít đi.

Rất tiếc, tình trạng quá tải xảy ra nhiều khi không chỉ do khối lượng công việc quá lớn, mà còn do sự thiếu rõ ràng, mạch lạc và sự trùng lặp của các công đoạn trong qui trình lập pháp. Ví dụ như tình trạng vừa soạn thảo văn bản, vừa thiết kế và tranh luận về chính sách ở công đoạn thuộc Chính phủ. Hay tình trạng các lần thảo luận đều na ná như nhau ở công đoạn thuộc Quốc hội. Sự thiếu mạch lạc và sự trùng lặp không chỉ gây ra những tốn kém rất lớn về thời gian, tiền của, mà còn ảnh hưởng tiêu cực đến chất lượng của các đạo luật.

Hai là, pháp luật chậm đi vào cuộc sống. Hiện nay, trong khoảng 15.000 văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực thi hành thì chỉ có vẻn vẹn trên dưới 200 văn bản là các đạo luật do Quốc hội thông qua. Như vậy, các văn bản dưới luật chiếm một tỷ lệ áp đảo trong hệ thống pháp luật của nước ta. Tình trạng này xảy ra một phần do các đạo luật chúng ta ban hành thường chỉ là luật khung. Một đạo luật lại cần phải có rất nhiều văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành. Ví dụ như Luật đất đai chẳng hạn, phải có tới hàng trăm văn bản dưới luật để cụ thể hoá và hướng dẫn thi hành. Với cách làm như vậy, pháp luật chậm đi vào cuộc sống là điều hoàn toàn dễ hiểu. Tuy nhiên, pháp luật chậm đi vào cuộc sống còn do không ít văn bản được soạn thảo xuất phát từ mong muốn của các ban ngành hơn là từ đòi hỏi của cuộc sống. Dầu sao, hiện nay, chương trình lập pháp đang được xây dựng trên cơ sở kiến nghị của các bộ, ngành. Vấn đề đặt ra là, các kiến nghị này đã thật sự xuất phát từ cuộc sống chưa, hay chỉ từ mong muốn của cơ quan, bộ ngành được có thêm quyền năng và thêm công cụ quản lý?

Ba là, kỹ thuật soạn thảo văn bản còn có những bất cập. Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật là một khoa học, đồng thời là một nghề đòi hỏi trình độ chuyên môn rất cao. Tuy nhiên, hiện nay đa số các cơ quan đang tổ chức soạn thảo các dự thảo văn bản pháp luật chủ yếu dựa vào kinh nghiệm là chính. Có rất ít các chuyên gia được đào tạo một cách bài bản về lĩnh vực này. Hơn thế nữa, chúng ta thường không tổ chức nghiên cứu và phân tích chính sách trước khi bắt đầu công việc soạn thảo. Do các vấn đề của cuộc sống không được nhận biết, chính sách và giải pháp lập pháp không được xác định từ trước, những người soạn thảo văn bản thường chỉ đưa ra được các quy định chung chung. Rủi ro hơn, những quy định chung chung này lại được bổ sung liên tục qua mỗi lần thảo luận và tổ chức lấy ý kiến. Rút cục, cái mà chúng ta thường có là những dự thảo văn bản pháp luật rất cồng kềnh và ôm đồm: mọi vấn đề có liên quan đều được đề cập, nhưng chính sách và giải pháp thì không phải bao giờ cũng sáng rõ. Đây cũng là một trong những nguyên nhân giải thích tại sao pháp luật chậm đi vào cuộc sống.

Để vượt qua những rủi ro nói trên, phương pháp luận dẫn dắt chúng ta phải là: tập trung mọi nỗ lực lập pháp vào những vấn đề nóng bỏng nhất của cuộc sống. Như vậy, pháp luật sẽ được ban hành không phải vì chúng ta muốn, mà là vì cuộc sống cần. Theo phương pháp luận này, cả hai công đoạn (công đoạn thuộc Chính phủ và công đoạn thuộc Quốc hội) của quy trình lập pháp đều cần được đổi mới. Dưới đây là một vài suy nghĩ bước đầu về những nội dung đổi mới có liên quan.

Trước hết, về mặt logic, một quy trình có hai công đoạn thì mỗi công đoạn phải có một ý nghĩa riêng (chứ nhất thiết không phải là một việc làm hai lần) và mỗi công đoạn đều phải bổ sung giá trị gia tăng cho sản phẩm được sáng tạo ra. Với quy trình lập pháp, có thể diễn đạt nôm na hai công đoạn này như sau: công đoạn thuộc Chính phủ là công đoạn nhận biết vấn đề và thiết kế chính sách (để xử lý vấn đề); công đoạn thuộc Quốc hội là công đoạn thẩm định và thông qua chính sách (biến chính sách thành pháp luật).

Về công đoạn thuộc Chính phủ, công đoạn này có thể bao gồm 4 bước sau đây: (1) Nhận biết vấn đề; (2) Nghiên cứu, phân tích và đề ra chính sách để xử lý vấn đề; (3) Phê chuẩn chính sách (trong hệ thống của chúng ta, chính sách có thể cần được cả các cơ quan tương ứng của Đảng phê chuẩn); (4) Soạn thảo văn bản pháp luật để thể chế hoá chính sách.

Như vậy, soạn thảo văn bản pháp luật chỉ là bước sau cùng của công đoạn thuộc Chính phủ thay vì là công đoạn đầu tiên như hiện nay.

Chính phủ, cùng với các bộ, ngành là những cơ quan hành pháp điều hành công việc hàng ngày của đất nước. Do tính chất nói trên, các cơ quan hành pháp thường nhận biết sớm nhất các vấn đề đang phát sinh của cuộc sống. Để xử lý các vấn đề này, trong không ít trường hợp, ban hành pháp luật là giải pháp hữu hiệu nhất. Đây cũng là lý do giải thích tại sao tuyệt đại đa số các sáng kiến lập pháp ở nước ta, cũng như ở tất cả các nước trên thế giới đều là của Chính phủ (hành pháp). Tuy nhiên, điều cần được nhấn mạnh ở đây là: không phải bất cứ vấn đề nào cũng xử lý được bằng pháp luật. Những vấn đề không do hành vi của con người gây ra thì không thể xử lý được bằng cách điều chỉnh hành vi, nghĩa là không xử lý được bằng cách ban hành pháp luật. Ngoài ra, điều chỉnh hành vi bằng cách ban hành pháp luật là một công việc hết sức tốn kém. Không có những đầu tư rất lớn tiếp theo để phổ biến pháp luật và áp đặt việc tuân thủ, thì không xử lý được vấn đề. Đây cũng là lý do giải thích tại sao phải tổ chức nghiên cứu và phân tích chính sách trước khi ban hành các chính sách và giải pháp lập pháp. Các bộ và các cơ quan của Chính phủ vì vậy cần phải có năng lực nghiên cứu và phân tích chính sách và phải có các bộ phận tương ứng để triển khai những công việc này. Theo kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới, đây là những bộ phận quan trọng nhất của các bộ. Nên chăng các bộ của nước ta cũng cần có các cơ quan nghiên cứu và phân tích chính sách tương ứng.

Sau khi chính sách lập pháp được Chính phủ phê chuẩn, công việc soạn thảo văn bản pháp luật mới thật sự bắt đầu. Đây chính là việc dịch chính sách thành các mệnh lệnh hành động. Hay chúng ta vẫn thường nói là thể chế hoá chính sách thành pháp luật. Công việc này đòi hỏi phải có những chuyên gia giỏi về lĩnh vực soạn thảo văn bản pháp luật. Rất tiếc, chúng ta còn thiếu nghiêm trọng những chuyên gia này. Hậu quả là một công việc rất hệ trọng, nhưng lại do những người không được đào tạo tiến hành. Chính vì vậy, chất lượng của việc soạn thảo văn bản pháp luật thường rất thấp, cố gắng bao nhiêu cũng không nâng lên được. Điều dễ thấy là trong nhiều văn bản, thay vì những quy phạm mạch lạc để điều chỉnh hành vi, chúng ta lại chỉ có được một loạt các tuyên bố về chính sách theo kiểu “Nhà nước tạo điều kiện…”, “Nhà nước có chính sách hỗ trợ…” v.v.. Từ thực tế này, nhanh chóng đào tạo và xây dựng đội ngũ chuyên gia về soạn thảo văn bản pháp luật là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của chúng ta hiện nay. Ngoài ra, trong khi chúng ta chưa có nhiều chuyên gia thì việc soạn thảo văn bản pháp luật nên tập trung về một mối. Có thể thành lập một cơ quan chuyên soạn thảo văn bản pháp luật (gọi là Cục soạn thảo văn bản pháp luật chẳng hạn) trực thuộc Chính phủ (hoặc Bộ Tư pháp). Các bộ chuyên ngành chỉ làm nhiệm vụ nghiên cứu và phân tích chính sách. Khi chính sách đã được Chính phủ phê chuẩn thì sẽ được chuyển về cơ quan chuyên môn này để “dịch” thành pháp luật. Ngược lại, nếu chúng ta vẫn giữ cách làm như hiện nay thì các vụ pháp chế ở tất cả các bộ đều phải được tăng cường, trước hết là tăng cường về chuyên gia soạn thảo văn bản pháp luật.

Về công đoạn thuộc Quốc hội, tính thẩm định của công đoạn này phải được làm rõ và các bước phải được thiết kế mạch lạc.

Quốc hội là cơ quan đại diện cho nhân dân. Pháp luật được ban hành là để điều chỉnh hành vi của những người dân (có thể, đối tượng điều chỉnh sẽ khác nhau ở mỗi dự luật, nhưng trong bất cứ trường hợp nào những đối tượng này đều là những người dân mà các đại biểu Quốc hội đại diện). Chính vì vậy, ý nghĩa quan trọng nhất của công đoạn thuộc Quốc hội là thẩm định các dự luật trên cơ sở lợi ích của nhân dân. Ngoài ra, nhân dân là một khái niệm rất rộng. Trong không ít trường hợp, lợi ích của tầng lớp này chưa hẳn đã trùng lặp với lợi ích của tầng lớp khác. Cho nên, Quốc hội còn được coi là công cụ để thoả hiệp và bảo đảm sự hài hoà giữa các lợi ích. Nếu ở công đoạn thuộc Quốc hội, các đại biểu lại cũng đi vào thảo luận những vấn đề về kỹ thuật văn bản và câu chữ, thì thực ra đây là chuyện làm thay công việc của người khác, mà cụ thể là của các chuyên gia. Các dân biểu chưa chắc đã làm công việc này tốt hơn. Nhưng rõ ràng họ sẽ không còn thời gian để xem xét những vấn đề hệ trọng hơn thuộc tầm chính sách (thực ra, khi câu chữ và kỹ thuật văn bản có vấn đề thì cách làm hợp lý hơn là trả dự thảo văn bản lại cho cơ quan chủ trì soạn thảo).

Với chức năng thẩm định, công đoạn thuộc Quốc hội có thể bao gồm những bước như sau: (1) Giới thiệu (hoặc gọi là trình thì cũng được) cho các đại biểu về vấn đề phát sinh và chính sách lập pháp được đề ra để xử lý; (2) Các đại biểu phải có thời gian nghiên cứu, trao đổi ý kiến với các chuyên gia và các cử tri của mình về dự luật và về tác động của nó tới các đối tượng khác nhau trong xã hội; (3) Quốc hội phải thảo luận xem có nhất trí với chính sách được đề ra hay không, đồng thời thông qua quá trình thảo luận này gửi đi những thông điệp cần thiết cho xã hội; (4) Dự luật được chuyển đến cho các Uỷ ban có liên quan xem xét và hoàn thiện (các ý kiến phản hồi của nhân dân phải được Uỷ ban có liên quan của Quốc hội tiếp thu để hoàn thiện văn bản); (5) Uỷ ban báo cáo cho Quốc hội về việc tiếp thu ý kiến, việc chỉnh sửa dự luật và kiến nghị của mình; (6) Quốc hội thông qua văn bản (hoặc không thông qua) theo kiến nghị của Uỷ ban.

Với cùng tính chất, quy trình thông qua Pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội cũng cần tuân theo các bước như trên. Như vậy, chúng ta sẽ tránh được sự trùng lặp và hiện tượng một việc làm hai lần.

Nghị viện nhiều nước trên thế giới thường áp dụng quy trình ba lần đọc để thông qua một dự luật (lần đọc là dịch nguyên nghĩa từ “reading” trong tiếng Anh. Thực ra nó chỉ có nghĩa là một thủ tục trong công đoạn thuộc nghị viện của quy trình lập pháp. Không một nghị viện nào trên thế giới đọc toàn văn dự thảo luật trước phiên họp toàn thể). Thông qua luật qua ba lần đọc thì cũng bao gồm tất cả các bước được nói ở trên. Hiện nay, việc Quốc hội xem xét và thông qua các dự luật đã từng bước được đổi mới theo định hướng như vậy. Tuy nhiên, các bước của công đoạn thuộc Quốc hội cần được thiết kế mạch lạc và sáng tỏ hơn. Ví dụ, sau khi dự luật được trình, các đại biểu phải có thời gian để nghiên cứu, trao đổi với các chuyên gia và cử tri. Khi các đại biểu đã có đầy đủ thông tin về tác động của dự luật và các lợi ích bị ảnh hưởng, Quốc hội mới bắt đầu thảo luận chính sách mà dự luật đề ra.

Quan trọng nhất là phải củng cố và đổi mới hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội. Các cơ quan này phải thật sự là “đầu dây thần kinh của Quốc hội đối với cuộc sống”, là công cụ để tiếp nhận ý kiến của nhân dân và các chuyên gia. Các cơ quan này phải làm việc thường xuyên để hoàn thiện các dự luật đã được Quốc hội thảo luận và nhất trí về chính sách và để chuẩn bị các quyết định khác của Quốc hội. Như vậy, chúng ta mới có thể đẩy nhanh tốc độ làm luật. Nhiệm kỳ Quốc hội tới, nên chăng cần có nhiều Uỷ ban hơn. Số lượng các thành viên của các Uỷ ban có thể ít hơn, nhưng tất cả các thành viên đều làm việc thường xuyên.

Lập pháp thực chất là một cách phản ứng của chúng ta đối với những vấn đề của cuộc sống. Đổi mới hoạt động lập pháp chính là nhằm phản ứng có hiệu quả hơn với những cản trở trên con đường dân tộc ta tiến tới phồn vinh và hạnh phúc.