Quan điểm xây dựng Luật và một số góp ý cụ thể – TS. Nguyễn Văn Tuyến, ĐH Luật Hà Nội

MỘT SỐ Ý KIẾN VỀ DỰ ÁN
LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

TS. Nguyễn Văn Tuyến
Trường Đại học Luật Hà Nội

1. Về quan điểm xây dựng Dự án Luật ban hành văn bản QPPL

Ý thức rằng Luật ban hành văn bản QPPL là đạo luật có tầm quan trọng đặc biệt, là cơ sở pháp lý chủ yếu để thực hiện quy trình lập pháp và lập quy ở mỗi quốc gia, đặc biệt là đối với những quốc gia theo truyền thống Luật thành văn, trong đó có Việt Nam. Vì lẽ đó, việc xây dựng đạo luật này cần quán triệt các tư tưởng cơ bản sau đây:

Thứ nhất, cần thấm nhuần triết lý lập pháp là mọi quy định pháp lý đều phải bắt nguồn từ cuộc sống, do đời sống xã hội quyết định và phục vụ trở lại cho nhu cầu phát triển tự nhiên mỗi cá nhân và cộng đồng, chứ không phải chỉ đơn thuần là công cụ để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý, điều hòa xã hội. Vì thế, các sáng kiến lập pháp không phải chỉ bắt nguồn từ các cơ quan công quyền, mà phải do mọi tổ chức, cá nhân hay các đoàn thể xã hội tự do đề xuất. Nói cách khác, các sáng kiến lập pháp và quyền đưa ra các sáng kiến lập pháp phải được coi là những sản phẩm trí tuệ, là quyền dân sự cơ bản của mỗi cá nhân, mỗi tổ chức, chứ không phải là đặc quyền riêng có của các cơ quan nhà nước có chức năng lập pháp, lập quy.

Nhà nước phải xác định rõ bổn phận của mình trong việc khuyến khích mọi người dân đưa ra các sáng kiến lập pháp và đồng thời Nhà nước có trách nhiệm tôn trọng các sáng kiến đó, bất luận địa vị kinh tế và thành phần xã hội của người đưa ra sáng kiến như thế nào, nếu đó là các sáng kiến thực sự có giá trị phục hưng và khai sáng cho nền pháp chế nước nhà.

Thứ hai, do pháp luật là công cụ để phục vụ lợi ích chung của cộng đồng nên quy trình làm luật cần được tiến hành một cách đơn giản nhưng hiệu quả, có sự tham gia tích cực của mọi người dân và đảm bảo cho mọi người dân đều có khả năng tiếp cận được với quá trình lập pháp và lập quy của Nhà nước. Để làm được như vậy quả không dễ chút nào nhưng nếu Nhà nước quyết tâm đổi mới và mọi người dân đều chung sức chung lòng thì việc này không phải là không thể làm được. Một trong những giải pháp nâng cao tính hiệu quả của quy trình làm luật là kêu gọi và tranh thủ sự đóng góp trí tuệ, kinh nghiệm, tài năng của các bậc hiền tài, chí sĩ người Việt Nam ở trong và ngoài nước, thậm chí là các cá nhân, chính phủ hay tổ chức nước ngoài thực sự muốn đóng góp cho quá trình chấn hưng nền pháp trị ở Việt Nam. 

Thứ ba, cần xác định rõ thứ bậc về giá trị pháp lý của các văn bản QPPL để tránh tình trạng ban hành những văn bản có giá trị pháp lý ngang nhau, khiến cho mọi người dân và thậm chí là cả các nhân viên hành pháp không biết phải ưu tiên áp dụng văn bản nào. Mặt khác, điều không kém phần quan trọng là Luật ban hành VBQPPL cần thiết kế một danh mục các loại văn bản QPPL hợp lý, không rối rắm phức tạp, tập trung thẩm quyền cho các cơ quan lập pháp và hạn chế sự “tùy nghi” của các cơ quan hành pháp trong quá trình cụ thể hóa và hướng dẫn thi hành luật. Điều đó có nghĩa là việc ban hành các bản văn lập pháp, lập quy cần theo hướng cố gắng cụ thể hóa các quy định mang tính khả thi trong các văn bản pháp lý có hiệu lực cao như Luật, Pháp lệnh, thay vì chỉ quy định “luật khung” mang tính hình thức để sau đó muốn thực hiện luật thì cứ phải ban hành Nghị định và Thông tư hướng dẫn thi hành.

Thứ tư, việc thiết kế quy trình lập pháp, lập quy trong Dự luật này cần tính đến khía cạnh kinh tế của hoạt động lập pháp, lập quy, cũng như khía cạnh kinh tế của các quy định luật pháp được thể hiện trong các văn bản đó.

Khía cạnh kinh tế của hoạt động lập pháp, lập quy tức là việc ban hành văn bản QPPL cần đảm bảo tiết kiệm về tài chính, tốn ít chi phí mà hiệu quả điều chỉnh vẫn cao, vẫn được xã hội chấp nhận. Theo ý kiến chúng tôi, để thực hiện mục tiêu này, có thể áp dụng cơ chế đấu thầu xây dựng pháp luật giữa các cá nhân, tổ chức có khả năng, kinh nghiệm trong quá trình xây dựng pháp luật. Nếu Nhà nước chấp nhận giải pháp này trong Luật ban hành văn bản QPPL, đây có thể là bước “đột phá” trong quy trình và kỹ thuật làm luật ở Việt Nam, tạo tiền đề tích cực cho việc huy động tài năng, trí tuệ và kinh nghiệm của cộng đồng trong hoạt động lập pháp.

Khía cạnh kinh tế của các quy định luật pháp có thể được hiểu là, mọi quy định được ban hành trong các bản văn lập pháp, lập quy cần đảm bảo cho mọi người dân, các doanh nghiệp và các cơ quan công quyền có sự lựa chọn có lợi nhất cho họ khi áp dụng các quy định đó. Sự lựa chọn có lợi nhất khi áp dụng một quy định luật pháp, chính là sự lựa chọn đem lại nhiều lợi ích nhất mà tốn ít chi phí nhất cho người lựa chọn, với tư cách là một hành vi hợp pháp.

2. Các góp ý cụ thể cho Dự thảo Luật ban hành văn bản QPPL

Xuất phát từ các lập luận trên đây, chúng tôi mong muốn đưa ra một vài góp ý cụ thể cho nội dung của Dự thảo Luật. Cụ thể là:
Thứ nhất, để đảm bảo tính thống nhất về cấu trúc chung của các đạo luật, cần thiết kế một Điều luật quy định về phạm vi điều chỉnh của Luật ban hành văn bản QPPL.

Ví dụ: “Điều 1:Luật này quy định về các nguyên tắc ban hành, thẩm quyền, trình tự ban hành, nội dung cơ bản và giá trị pháp lý của các văn bản quy phạm pháp luật.”

Trong điều luật này, Ban soạn thảo cũng cần cân nhắc vấn đề có đưa việc ban hành Hiến Pháp vào nội dung điều chỉnh của Luật hay không, hoặc phải quy định trình tự ban hành Hiến pháp trong một văn bản khác.

Thứ hai, chúng tôi đồng ý với quan điểm của Dự thảo Luật cho rằng cần thu gọn danh mục các văn bản có chứa QPPL nhằm đảm bảo tính đơn giản, rõ ràng và hiệu quả cho hệ thống pháp luật quốc gia. Tuy nhiên, chúng tôi cũng nhận thấy danh mục các văn bản quy phạm pháp luật được liệt kê tại Điều 2 của Dự thảo Luật vẫn còn quá phức tạp, gây khó khăn cho quá trình áp dụng Luật vì như vậy, hầu hết các đạo luật được ban hành vẫn phải “chờ” Nghị định và Thông tư hướng dẫn mới thực hiện được. Để khắc phục tình trạng hiện nay mọi người dân và các cơ quan hành pháp đang phải “lách” trong một “rừng” văn bản QPPL để tìm ra những quy định thích hợp mà không thể biết rõ là văn bản nào hiện đang còn hiệu lực hay đã hết hiệu lực, chúng tôi đề nghị nên loại bỏ “Thông tư”, kể cả Thông tư liên tịch giữa cơ quan nhà nước với các cơ quan trung ương của Tổ chức chính trị - xã hội khỏi danh mục văn bản QPPL, vì xét về bản chất thì các loại văn bản này không có tính quy phạm, nội dung của nó không được thiết kế bao gồm các Điều luật như một văn bản QPPL thông thường (Luật, Pháp lệnh, Nghị định…) và hơn nữa nó chỉ có ý nghĩa như là một văn bản hướng dẫn thi hành các bản văn lập pháp, lập quy.

Thứ ba, cần quy định rõ các loại chế tài và cơ quan có thẩm quyền áp dụng chế tài đối với trường hợp ban hành văn bản QPPL trái thẩm quyền, không đúng trình tự do pháp luật quy định đối với loại hình văn bản đó hoặc có nội dung trái với văn bản có hiệu lực cao hơn. Các chế tài này có thể là: tuyên bố vô hiệu đối với bản văn lập pháp, lập quy đã được ban hành; buộc khắc phục các hậu quả thiệt hại xảy ra cho Nhà nước, tổ chức và cá nhân do việc thi hành văn bản đó; xử lý kỷ luật đối với người ký ban hành văn bản và người có trách nhiệm liên quan (người biên soạn văn bản trình ký ban hành).

Ngoài ra, để thúc đẩy và hỗ trợ cho quá trình phát hiện, thanh lọc các văn bản “phạm quy”, đạo luật này cũng phải quy định rõ quyền khiếu nại, tố cáo của mọi người dân, tổ chức và đoàn thể xã hội về các trường hợp ban hành văn bản QPPL trái nguyên tắc của bất kỳ cơ quan nhà nước nào. Nếu quy định như vậy, chắc chắn có thể hạn chế phần nào tình trạng các Bộ ngành và địa phương ban hành các văn bản QPPL trái Hiến pháp, trái Luật đang xảy ra khá nghiêm trọng ở nước ta hiện nay mà không có biện pháp nào xử lý.

Thứ tư, cần quy định rõ trong Luật ban hành văn bản QPPL về quyền đưa ra các sáng kiến lập pháp của cá nhân, tổ chức và các đoàn thể xã hội, đồng thời cũng phải quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có chức năng tổ chức xây dựng pháp luật trong việc tiếp nhận và tôn trọng các sáng kiến lập pháp do cá nhân, tổ chức và đoàn thể xã hội đề xuất. Để khuyến khích mọi người dân tham gia tích cực vào quá trình lập pháp, lập quy, đạo luật này cũng phải quy định các cơ quan chịu trách nhiệm xây dựng pháp luật có thể phải chấp nhận “trả tiền” cho những sáng kiến lập pháp có giá trị ứng dụng, đồng thời vinh danh đối với tổ chức, cá nhân là tác giả của sáng kiến lập pháp.

Thứ năm, có thể cân nhắc việc đưa vào Luật ban hành văn bản QPPL về giải pháp đấu thầu xây dựng pháp luật. Nếu chấp nhận giải pháp này, Luật cũng phải quy định rõ nguyên tắc đấu thầu, tiêu chuẩn cụ thể đối với các chủ thể tham gia đấu thầu, trình tự xét thầu và công bố kết quả đấu thầu. Tuy nhiên, đây là vấn đề rất mới ở nước ta nên cần được nghiên cứu, xem xét từ nhiều khía cạnh khác nhau để cân nhắc việc chấp nhận giải pháp này hay không.

Trên đây là một số ý kiến trao đổi của chúng tôi về nội dung của Dự thảo Luật ban hành văn bản QPPL. Hy vọng rằng những ý kiến này sẽ góp phần nhỏ bé vào việc làm rõ hơn nội hàm của triết lý lập pháp - vốn đang là vấn đề khúc mắc nhất hiện nay trong quá trình lập pháp, lập quy ở nước ta.