Mấy ý kiến về Dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật – Phạm Hữu Nghị – Viện Nhà nước pháp luật

 
MẤY Ý KIẾN VỀ DỰ THẢO LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
(Dự thảo 27/02/2008)

  
                                             Phạm Hữu Nghị
                                          Viện Nhà nước và Pháp luật
 
          Sau khi đọc Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tôi có một số ý kiến bình luận về mối liên hệ giữa khái niệm văn bản quy phạm pháp luật với các văn bản của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Thủ trưởng các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Tổng kiểm toán nhà nước, Chủ tịch Ủy ban nhân dân địa phương; về chương trình xây dựng pháp luật; về vai trò của Bộ Tư pháptrong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật; về chất lượng của hoạt động soạn thảo và thông qua văn bản quy phạm pháp luật.

1. Về mối liên hệ giữa khái niệm văn bản quy phạm pháp luật với các văn bản của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Thủ trưởng các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Tổng kiểm toán nhà nước, Chủ tịch Ủy ban nhân dân địa phương

          Điều 1(khoản 1) Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (dưới đây viết tắt là Dự thảo) có đưa ra định nghĩa: Văn bản quy phạm pháp luật  là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm  pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.

          Nếu chiếu theo tiêu chí được quy định trên đây: có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung thì chúng ta cần căn nhắc kỹ hơn việc đưa các văn bản của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Thủ trưởng các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Tổng kiểm toán nhà nước, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp vào Danh mục các văn bản quy phạm pháp luật. Chẳng hạn, Lệnh của Chủ tịch nước công bố Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội mang tính chất của văn bản đơn hành thì khó có thể gọi nó là văn bản quy phạm pháp luật. Tương tự như vậy, các quyết định của Chủ tịch nước về cho nhập, cho thôi và cho nhập trở lại quốc tịch Việt Nam cũng không đáp ứng tiêu chí của một văn bản quy phạm pháp luật nói tại khoản 1 Điều 1 Dự thảo.

          Quy định rằng, thông tư là do do Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành có lẽ cũng ít sức thuyết phục. Nên có quan niệm: Các văn bản quy phạm pháp luật phải do cơ quan nhà nước chứ không phải do một nhà chức trách ban hành[1].

2. Về chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh

  Các quy định về chương trình xây dựng pháp luật ghi trong Mục 1 chương 3 Dự thảo có phần cứng nhắc mà không có sự mềm dẻo cần thiết.

          Điều 87 Hiến pháp 1992 quy định:

       “Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội.

          Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật ra trước Quốc hội”.

          Quy định như Mục 1 Chương 3 Dự thảo có thể dẫn đến hai hệ quả: thứ nhất, phần nào quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận và có quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật ra trước Quốc hội bị hạn chế; thứ hai, có thể những văn bản rất cần trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua để đáp ứng nhu cầu của cuộc sống lại không thể hoặc rất khó về thủ tục đưa ra để thông qua vì không có trong chương trình, vì không có nguồn lực tài chính và nguồn nhân lực.

          Theo chúng tôi, cách quy định cứng về chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh chỉ thích hợp với thời kỳ đầu khi nước ta chuyển sang cơ chế thị trường, còn nay chúng ta cần áp dụng cơ chế mềm về chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh. Cần có quy định về việc soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua... các dự thảo Luật, Pháp lệnh không có trong chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh.

          3. Về vai trò của Bộ Tư pháp trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật  

Dự thảo 27/02/2008 thể hiện vai trò của Bộ Tư pháp trong khá nhiều điều của Dự thảo này. Xin điểm lại một số quy định: Điểm c Khoản 2 Điều 23: Bộ Tư pháp cho ý kiến về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Khoản 3 Điều 25: Đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình thì Chính phủ giao cho một bộ hoặc cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo; Bộ Tư pháp có trách nhiệm dự kiến cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan phối hợp soạn thảo để trình Chính phủ quyết định và giúp Chính phủ theo dõi, đôn đốc việc soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết nhằm bảo đảm tiến độ và chất lượng của dự thảo văn bản; Khoản 1 Điều 27:  Đối với Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình thì thành phần Ban soạn thảo còn có các thành viên là đại diện lãnh đạo Bộ Tư pháp và lãnh đạo Văn phòng Chính phủ; Khoản 1 Điều 32:  Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình chậm nhất là 40 ngày trước ngày trình Chính phủ; đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm định để thẩm định;  Khoản 2 Điều 33: Trong trường hợp còn có ý kiến khác nhau về những vấn đề lớn thuộc nội dung của dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp triệu tập cuộc họp gồm đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo, Văn phòng Chính phủ, lãnh đạo của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan để giải quyết trước khi trình Chính phủ xem xét, quyết định; Điểm a, Khoản 2, Điều 49: Thường trực cơ quan chủ trì thẩm tra chủ trì phối hợp với cơ quan trình dự án luật, dự thảo nghị quyết, Uỷ ban pháp luật, Bộ Tư pháp và các cơ quan hữu quan khác tổ chức việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội để chỉnh lý dự thảo luật, nghị quyết, xây dựng dự thảo Báo cáo giải trình, tiếp thu chỉnh lý dự thảo luật, nghị quyết;  Khoản 1 Điều 51: Sau khi dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội được Uỷ ban thường vụ Quốc hội thảo luận cho ý kiến, cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với cơ quan trình dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, Uỷ ban pháp luật, Bộ Tư pháp và các cơ quan hữu quan khác nghiên cứu tiếp thu ý kiến Uỷ ban thường vụ Quốc hội để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét thông qua;  Điểm a, Khoản 2 Điều 51:Thường trực cơ quan chủ trì thẩm tra chủ trì phối hợp với cơ quan trình dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, Uỷ ban pháp luật, Bộ Tư pháp và các cơ quan hữu quan khác tổ chức việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội để chỉnh lý dự thảo pháp lệnh, nghị quyết, xây dựng Báo cáo giải trình, tiếp thu chỉnh lý dự thảo pháp lệnh, nghị quyết; Điểm c, Khoản 2 Điều 51: Trước khi dự thảo pháp lệnh, nghị quyết được trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội, một Phó Chủ tịch Quốc hội được Chủ tịch Quốc hội phân công phụ trách việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo pháp lệnh, nghị quyết tổ chức cuộc họp với sự tham gia của Thường trực cơ quan chủ trì thẩm tra, đại diện cơ quan, tổ chức trình dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, Uỷ ban pháp luật, Bộ Tư pháp và các cơ quan hữu quan khác để xem xét, cho ý kiến chỉ đạo về việc chỉnh lý, dự thảo pháp lệnh, nghị quyết và xây dựng Báo cáo giải trình, tiếp thu chỉnh lý dự thảo pháp lệnh, nghị quyết....

Như vậy, có thể thấy, Bộ Tư pháp có mặt trong nhiều khâu của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật: từ khâu xây dựng chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh, soạn thảo văn bản, thẩm tra đến khâu thẩm định, hoàn thiện dự thảo văn bản trước khi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua văn bản. Do phải có mặt trong nhiều khâu nên lực lượng của Bộ Tư pháp bị dàn mỏng ra và dù không mong muốn chất lượng của việc tham gia vào các hoạt động nói trên có phần bị ảnh hưởng. Vậy nên, có lẽ Bộ Tư pháp cần tập trung vào khâu thẩm định các dự thảo mà không nên và cũng không cần tham gia vào khâu soạn thảo và hoàn thiện các văn bản sau thẩm tra.

          4. Về chất lượng của hoạt động soạn thảo và thông qua văn bản quy phạm pháp luật

          Để bảo đảm chất lượng của hoạt động soạn thảo và thông qua văn bản quy phạm pháp luật, theo tôi cần chú ý những vấn đề sau đây:

          Thứ nhất, đề cao vai trò, trách nhiệm của Trưởng Ban soạn thảo. Dự thảo mới chỉ quan tâm đến trách nhiệm, nhiệm vụ của Cơ quan chủ trì soạn thảo mà chưa chú ý đúng mức đến vai trò, trách nhiệm của Trưởng Ban soạn thảo. Theo tôi, Trưởng ban soạn thảo phải là người có điều kiện để tham gia thực sự vào hoạt động soạn thảo văn bản chứ không thể là một Trưởng ban trên danh nghĩa. Do vậy, không nên quy định một cách cứng nhắc: Trưởng ban là người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo như trong Điều 27 Dự thảo.

          Thứ hai, báo cáo tác động kinh tế- xã hội của dự thảo văn bản phải được coi trọng hơn trong các khâu của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

          Thứ ba, thời gian lấy ý các cơ quan, tổ chức, các đối tượng chụi sự tác động của văn bản phải được quy định cụ thể hơn, dài hơn để tránh tình trạng như hiện nay thời gian cho ý kiến thường rất gấp gáp chỉ trong vòng một tuần, thậm chí vài ngày. Với  thời gian quá ngắn sự đóng góp ý kiến của cơ quan, tổ chức, các đối tượng chụi sự tác động chỉ là hình thức (cho đủ về thủ tục).
          Thứ tư, cần quan niệm mềm về chương trình, kế hoạch xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật; các dự thảo có chất lượng thấp không nên bằng mọi cách thông qua để hoàn thành kế hoạch. Một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể phải trình nhiều lần mới được thông qua. Và nên quan niệm đây là điều bình thường. Những vấn đề còn có ý kiến rất khác nhau giữa các Bộ/ngành nhất thiết phải cho khảo sát, trao đổi, tranh luận kỹ càng. Không nên tiếp tục để xảy ra tình trạng các luật vừa mới ban hành đã “đá nhau”, không thể đi vào cuộc sống.