Kinh nghiệm pháp luật Nhật Bản về trách nhiệm bồi thường nhà nước – Lê Thái Phương

1. Pháp luật về bồi thường nhà nước ở Nhật Bản trước Chiến tranh thế giới thứ hai

Trước chiến tranh thế giới thứ hai, ở Nhật Bản không tồn tại hệ thống về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước; do đó, các cá nhân, tổ chức không có quyền khởi kiện yêu cầu Nhà nước bồi thường cho những thiệt hại gây ra bởi hoạt động công quyền. Như vậy, để có thể yêu cầu bồi thường, các cá nhân, tổ chức phải khởi kiện theo pháp luật tư đối với các công chức nhà nước khi hành vi vi phạm pháp luật của công chức nhà nước được nhìn nhận đơn thuần là hành vi của cá nhân.

2. Hệ thống pháp luật hiện hành của Nhật Bản về trách nhiệm bồi thường nhà nước

Chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường nhà nước của Nhật Bản bao gồm nhiều văn bản quy phạm pháp luật, về cơ bản bao gồm những văn bản sau đây:

- Hiến pháp Nhật Bản năm 1947, cụ thể là Điều 17 về trách nhiệm của Nhà nước phải bồi thường theo quy định của pháp luật (điều luật này chủ yếu quy định mang tính nguyên tắc, là cơ sở pháp lý để ban hành Luật Bồi thường nhà nước);

- Bộ luật Dân sự Nhật Bản, cụ thể là Điều 715 về trách nhiệm bồi thường của người tuyển dụng lao động trong trường hợp người làm thuê gây thiệt hại trong quá trình thực hiện nhiệm vụ do người tuyển dụng giao (các chuyên gia pháp lý Nhật Bản coi Điều 715 cũng là một điều luật có tính nguyên tắc trong BLDS về trách nhiệm của người tuyển dụng lao động vì trên góc độ quan hệ lao động thì quan hệ giữa Nhà nước và công chức cũng là quan hệ giữa người sử dụng lao động - Nhà nước và người lao động - công chức);

- Luật về Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước năm 1947;

- Luật Đền bù hình sự năm 1950;

Ngoài những văn bản quy phạm pháp luật cơ bản trên, hệ thống pháp luật Nhật Bản còn một số đạo luật chuyên ngành về từng lĩnh vực và nội dung của những văn bản này có những quy định riêng về trách nhiệm bồi thường nhà nước trong lĩnh vực chuyên ngành cụ thể, theo đó, trong hoạt động quản lý mà công chức gây thiệt hại mà có đủ cơ sở pháp lý (theo quy định của Luật Bồi thường nhà nước) thì Nhà nước phải bồi thường, tuy nhiên có một điểm khác là việc giải quyết bồi thường sẽ được áp dụng theo quy định của các đạo luật chuyên ngành này.

Bên cạnh những văn bản luật trên, để thực thi Luật Đền bù hình sự, Bộ Tư pháp Nhật Bản ban hành Quy tắc về Bồi thường cho người bị tình nghi, và sau đó là một số Chỉ thị sửa đổi, bổ sung để hướng dẫn áp dụng, cụ thể bao gồm:

- Chỉ thị số 1 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp Nhật Bản ngày 12 tháng 4 năm 1957 với công tố viên và các lần sửa đổi chỉ thị nói trên (Chỉ thị số 3 ngày 27 tháng 4 năm 1964; Chỉ thị số 4 ngày 30 tháng 5 năm 1968; Chỉ thị số 7 ngày 22 tháng 6 năm 1973; Chỉ thị số 3 ngày 20 tháng 12 năm 1975; Chỉ thị số 3 ngày 25 tháng 4 năm 1978; Chỉ thị số 3 ngày 7 tháng 5 năm 1980; Chỉ thị số 3 ngày 10 tháng 8 năm 1982; Chỉ thị số 3 ngày 17 tháng 5 năm 1988).

Để thực hiện được những quy định về nội dung, pháp luật Nhật Bản có một số đạo luật cơ bản sau đây để thực hiện các vấn đề về thủ tục:

- Luật về nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tư pháp trong các vụ việc có liên quan đến lợi ích của Nhà nước;

- Bộ luật Tố tụng dân sự Nhật Bản.

3. Một số nội dung cơ bản của chế định trách nhiệm bồi thường nhà nước của Nhật Bản
 
3.1. Sự tách bạch giữa trách nhiệm bồi thường thiệt hại và trách nhiệm đền bù tổn thất

Một điểm đặc biệt trong hệ thống pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ở Nhật Bản là có sự phân biệt rất rạch ròi giữa hai loại trách nhiệm: trách nhiệm bồi thường thiệt hại và trách nhiệm đền bù tổn thất. Hiến pháp của Nhật Bản cũng có 3 điều Luật quy định rất tách bạch về vấn đề này, cụ thể là:

Điều 17: “Cá nhân có thể kiện Nhà nước đòi bồi thường theo quy định của pháp luật nếu cá nhân đó phải chịu thiệt hại do hành vi bất hợp pháp của công chức gây ra”.

Điều 29 khoản 3: “Tài sản của cá nhân có thể được trưng dụng vì mục đích chung được đền bù đầy đủ và thỏa đáng”.
Điều 40: “Cá nhân có thể kiện Nhà nước đòi bồi thường theo quy định của pháp luật trong trường hợp được tuyên trắng án nếu như cá nhân đó đã bị bắt giữ hoặc bắt giam”.

Điều 17 Hiến pháp Nhật Bản là cơ sở pháp lý cho việc ban hành Luật Bồi thường nhà nước và Điều 40 là cơ sở pháp lý cho việc ban hành Luật Đền bù hình sự.

Hai đạo luật này có nội dung và cơ chế áp dụng rất khác nhau trên cơ sở phân biệt hai loại hình trách nhiệm: trách nhiệm bồi thường thiệt hại và trách nhiệm đền bù tổn thất. Theo sự phân biệt này, trong hệ thống trách nhiệm bồi thường thiệt hại Nhà nước đã thực hiện một hành vi trái pháp luật gây thiệt hại, vì vậy cũng như một chủ thể thông thường, Nhà nước phải chịu trách nhiệm về hành vi của mình - phải bồi thường thiệt hại. ở đây bồi thường thiệt hại là một nghĩa vụ tự thân, một nghĩa vụ bắt buộc. Trong hệ thống trách nhiệm đền bù tổn thất Nhà nước đã thực hiện những hành vi hoàn toàn hợp pháp và vì lợi ích chung (điều tra tội phạm vì an toàn xã hội, tổ chức chương trình tiêm chủng quốc gia để thực hiện chính sách y tế dự phòng.v.v..), tuy nhiên những hành vi này của Nhà nước lại không thể tránh khỏi việc gây ra thiệt hại cho một số đối tượng nhất định. Dù rằng những hành vi mà Nhà nước thực hiện là hoàn toàn đúng pháp luật và cũng rất cần thiết nhưng từ phía người bị thiệt hại thì lợi ích của họ bị tổn thất. Chính vì vậy, việc xem xét để đền bù một cách hợp lý, thoả đáng cho người bị thiệt hại là việc làm cần thiết (chứ không phải là nghĩa vụ bắt buộc) của Nhà nước”.

Hệ quả của sự tách bạch hai loại trách nhiệm này là sự khác nhau về cơ chế thực hiện trách nhiệm. Trong trách nhiệm bồi thường thiệt hại thì đây là nghĩa vụ bắt buộc của Nhà nước, do vậy cơ chế thực hiện trách nhiệm là cơ chế dân sự, theo đó, bên bị thiệt hại có quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường thông qua thương lượng hoặc khởi kiện yêu cầu Nhà nước bồi thường theo pháp luật tố tụng dân sự. Mức bồi thường trong trường hợp này sẽ là toàn bộ thiệt hại nếu bên bị thiệt hại chứng minh được những thiệt hại của mình. Trong trách nhiệm đền bù tổn thất, do đây là một chính sách của Nhà nước nhằm bù đắp một phần thiệt hại cho bên bị thiệt hại, vì vậy trong quá trình giải quyết vụ việc, khi cơ quan có thẩm quyền giải quyết vụ việc sẽ quyết định luôn việc đền bù theo mức cố định đã được pháp luật quy định. Bên cạnh đó, mức đền bù tổn thất sẽ không phải là toàn bộ thiệt hại mà chỉ là mức đã được pháp luật ấn định cho từng trường hợp cụ thể (Ví dụ: theo quy định của Luật Đền bù hình sự thì người được tuyên là vô tội sẽ được bồi thường một khoản tiền là một mức cố định nhân với số ngày bị tạm giữ, tạm giam hoặc số ngày đã chấp hành hình phạt tù). Trong việc thực hiện trách nhiệm đền bù tổn thất còn có sự khác nhau giữa trách nhiệm đền bù trong lĩnh vực hành chính và trách nhiệm đền bù trong hoạt động quản lý hành chính, theo đó trong hoạt động quản lý hành chính thì Nhà nước có thể xác định ngay từ đầu là mình phải đền bù, còn trong đền bù hình sự thì phải đến giai đoạn cuối cùng (phán quyết tuyên vô tội của Tòa án) thì mới xác định trách nhiệm đền bù.

3.2. Phạm vi các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước chịu sự điều chỉnh của pháp luật bồi thường nhà nước

Nhà nước với ba lĩnh vực hoạt động cơ bản là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Thiệt hại gây ra cho cá nhân, tổ chức trong quá trình thực hiện ba hoạt động này có được bồi thường hay không là tuỳ thuộc vào chính sách lập pháp của từng nước. Điều 1 Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản chỉ quy định về các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước; trong mọi trường hợp khi có đủ các điều kiện trên thì sẽ phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước.

Mặc dù điều luật này không quy định rõ là Luật Bồi thường nhà nước sẽ được áp dụng với lĩnh vực hoạt động nào của Nhà nước, nhưng theo các chuyên gia pháp lý của Nhật Bản thì việc không quy định được đồng nghĩa với việc Luật không loại trừ bất cứ lĩnh vực hoạt động nào của Nhà nước.

Thực tiễn áp dụng cho thấy, Luật Bồi thường nhà nước của Nhật Bản được áp dụng chủ yếu đối với hoạt động hành pháp vì đây là hoạt động có phạm vi rộng nhất, có tác động trực tiếp đối với cá nhân, tổ chức trong xã hội và vì vậy cũng gây thiệt hại nhiều nhất cho người dân (Các trường hợp bồi thường nhiều nhất trong hoạt động hành chính ở Nhật Bản bao gồm: hoạt động đăng ký, công chứng; các hoạt động của các cơ sở y tế, giáo dục công lập; hoạt động quản lý trại giam; các hoạt động liên quan đến hướng dẫn, chỉ đạo hành chính; các trường hợp mà các cơ quan nhà nước không thực hiện chức năng của mình - bất tác vi.v.v..).

3.3. Chủ thể của quan hệ bồi thường nhà nước

Theo quy định tại Điều 1 và Điều 2 Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản thì bên có nghĩa vụ bồi thường là Nhà nước, chứ không phải là từng cơ quan nhà nước cụ thể. Như vậy, để có thể được bồi thường thì bên bị thiệt hại phải khởi kiện Nhà nước với tư cách là một bên gây thiệt hại chứ không phải khởi kiện công chức với tư cách cá nhân. Vấn đề này hoàn toàn khác với cách tiếp cận hiện hành của pháp luật Việt Nam, cụ thể là pháp luật Việt Nam quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại là trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức quản lý công chức có hành vi gây thiệt hại trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức đó (tham khảo Điều 623, 624 BLDS 1995; Điều 619, 620 BLDS 2005). Các chuyên gia pháp lý Nhật Bản cho biết sở dĩ Luật BTNN quy định như vậy là vì: thứ nhất, Nhật Bản thừa nhận khái niệm “trách nhiệm nhà nước”, theo đó trách nhiệm của Nhà nước đối với những thiệt hại gây ra cho người dân là trách nhiệm tự thân, trách nhiệm của chính Nhà nước chứ không phải trách nhiệm của cá nhân công chức; thứ hai, về mặt xã hội, việc thừa nhận “trách nhiệm nhà nước” là một yếu tố góp phần quan trọng vào việc từ bỏ định kiến trong xã hội Nhật Bản lúc bấy giờ là Nhà nước không thể làm gì sai trái và do vậy không thể đặt vấn đề trách nhiệm đối với Nhà nước, có hay chăng chỉ là trách nhiệm của cá nhân công chức mà thôi; thứ ba, đối với cơ chế giải quyết bồi thường thì việc thừa nhận khái niệm “trách nhiệm nhà nước” là yêu cầu quan trọng để khắc phục những tồn tại, bất cập của cơ chế bồi thường vì: Hoạt động của Nhà nước được thực hiện thông qua các cơ quan cụ thể song những hoạt động này dù ít hay nhiều luôn có sự liên hệ với nhau để giải quyết tốt nhất công việc của Nhà nước. Vì vậy, tất yếu trong thực tế sẽ xảy ra rất nhiều trường hợp mà khó có thể xác định được trách nhiệm thuộc hoàn toàn về cơ quan nào mà sẽ là trách nhiệm của đồng thời nhiều cơ quan. Hệ quả tất yếu của các trường hợp này là các cơ quan sẽ đùn đẩy trách nhiệm lẫn nhau dẫn tới việc giải quyết bồi thường gặp nhiều khó khăn, không bảo vệ được quyền lợi của người bị thiệt hại. Cách tốt nhất để giải quyết những hạn chế này là quy định trách nhiệm cho Nhà nước - Chủ thể duy nhất có trách nhiệm bồi thường; thứ tư, quy định này còn là cơ sở cho các chế định khác hỗ trợ chế định pháp luật bồi thường nhà nước, ví dụ: quy định về chức năng, thẩm quyền của Bộ Tư pháp Nhật Bản trong các vụ kiện liên quan đến yêu cầu bồi thường nhà nước, theo đó Bộ Tư pháp Nhật Bản sẽ là cơ quan đại diện cho Nhà nước Nhật Bản tham gia tranh tụng trong vụ kiện dân sự yêu cầu bồi thường nhà nước, đồng thời là cơ quan có chức năng giải quyết bồi thường chung cho Nhà nước Nhật Bản.

3.4. Các loại thiệt hại được bồi thường

Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản không có điều nào quy định về các loại thiệt hại được bồi thường mà chỉ quy định là trường hợp có thiệt hại và hội đủ điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước thì Nhà nước phải bồi thường (Điều 1, 2). Tuy nhiên tại Điều 4 và Điều 5 của Luật lại quy định có tính dẫn chiếu sang áp dụng các đạo luật có liên quan, cụ thể là: (1) Điều 4 quy định ngoài việc áp dụng các quy định của Luật Bồi thường nhà nước thì các quy định của Bộ luật dân sự cũng sẽ được áp dụng để giải quyết trách nhiệm bồi thường nhà nước; (2) Điều 5 quy định trong trường hợp có quy định riêng về trách nhiệm bồi thường nhà nước trong các đạo luật riêng (đạo luật chuyên ngành) thì sẽ ưu tiên áp dụng các đạo luật đó. Từ hai quy định này, có thể thấy các loại thiệt hại được bồi thường sẽ được xác định như sau: thứ nhất, các loại thiệt hại được xác định theo quy định trong Bộ luật dân sự tại phần các quy định về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng; thứ hai, các loại thiệt hại được xác định theo các đạo luật riêng (nếu có).

Ngoài ra, việc xác định loại thiệt hại nào thì được bồi thường, các chuyên gia cho biết theo quan điểm của các Tòa án Nhật Bản thì chỉ những thiệt hại trực tiếp và những thiệt hại nào mà Tòa án thấy nằm trong “phạm vi hợp lý” thì mới được bồi thường. “Phạm vi hợp lý” này được các Tòa án đánh giá trong từng vụ việc cụ thể và chỉ những thiệt hại nào “chấp nhận được” thì mới được bồi thường.

Về mức bồi thường cho các thiệt hại của người bị thiệt hại theo các án lệ của Tòa án Nhật Bản thì mức bồi thường là 100% đối với tổng giá trị thiệt hại mà Tòa án quyết định là nằm trong phạm vi hợp lý.

Như vậy, vấn đề các loại thiệt hại không được quy định trực tiếp trong Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản mà được quy định có tính chất dẫn chiếu. Cách quy định này có ưu điểm là thống nhất với nội dung của Bộ luật dân sự về xác định thiệt hại và phù hợp với cách thức tổ chức và hoạt động của Tòa án Nhật Bản, vì Tòa án Nhật Bản có thẩm quyền rất lớn trong giải thích và áp dụng pháp luật cũng như rất chủ động áp dụng các quy định của Bộ luật dân sự về xác định thiệt hại để giải quyết yêu cầu bồi thường.

3.5. Điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước

Điều kiện phát sinh trách nhiệm nhà nước theo Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản quy định tại Điều 1 khoản 1, Điều 2 khoản 1, căn cứ theo quy định của Bộ luật dân sự về điều kiện phát sinh trách nhiệm trong các quy định về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, đồng thời theo tổng kết của các chuyên gia Nhật Bản căn cứ dựa trên các án lệ của Toà án Nhật Bản thì điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước được chia thành hai trường hợp:

Điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước trong trường hợp thực hiện công vụ (Điều 1 khoản 1), đối với trường hợp này, các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước bao gồm các yếu tố sau:

- Có chứng cứ về hành vi gây thiệt hại;

- Hành vi gây thiệt hại xảy ra khi công chức đang thi hành công vụ;

- Hành vi của công chức là hành vi vi phạm pháp luật;

- Công chức phải có lỗi cố ý hoặc vô ý;

- Có phát sinh thiệt hại cho người bị hại;

- Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây thiệt hại và thiệt hại xảy ra.

Khi có đủ những điều kiện trên đây thì Luật Bồi thường nhà nước được áp dụng.

Có thể thấy về cơ bản thì những điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường của Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản về cơ bản là giống pháp luật của Việt Nam. Tuy nhiên đi sâu vào phân tích những vấn đề cụ thể thì có nhiều điểm tiếp cận khác với pháp luật Việt Nam.

Về khái niệm công chức, mặc dù Điều 1 Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản chỉ quy định là “công chức” một cách chung như vậy, song theo các chuyên gia Nhật Bản, công chức được hiểu theo một phạm vi rất rộng, theo đó bất kỳ ai dù là công chức hay không phải là công chức theo quy định về công chức, nhưng người đó chỉ cần đang thực hiện nhiệm vụ mà Nhà nước phân công thì người đó được hiểu là công chức. Ví dụ: một bác sỹ hành nghề tư nhân, nhưng nếu bác sỹ này tham gia và Chương trình tiêm chủng quốc gia do Nhà nước tổ chức thì khi đó bác sỹ này được coi là công chức nếu ông ta đang thực hiện các nhiệm vụ theo Chương trình này phân công. Như vậy có thể thấy khái niệm công chức theo pháp luật bồi thường nhà nước Nhật Bản được tiếp cận từ khía cạnh chủ thể thực hiện hành vi công vụ chứ không hiểu thông thường như pháp luật về công chức. Quy định như vậy có thể bao quát được mọi trường hợp trong thực tiễn và ở góc độ người bị thiệt hại thì có thể thấy quyền lợi của người bị thiệt hại được đảm bảo ở phạm vi rộng nhất.

Về khái niệm hành vi công vụ, một công chức khi thực hiện nhiệm vụ được phân công thì nhiệm vụ này có thể bao gồm những hành vi sau: (1) hành vi thực hiện thẩm quyền (những hành vi thuộc về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Nhà nước); (2) hành vi kinh tế tư nhân (ví dụ: việc Nhà nước tham gia các giao dịch dân sự thông thường như mua bán, cho thuê, đi thuê dịch vụ.v.v..). Pháp luật bồi thường nhà nước Nhật Bản chỉ điều chỉnh những hành vi trong nhóm (1). Như vậy hành vi công vụ được hiểu chỉ là những hành vi có tính thẩm quyền mà thôi. Đối với những hành vi kinh tế tư nhân thì nếu người thực hiện hành vi gây thiệt hại thì việc bồi thường cho những thiệt hại đó vẫn được thực hiện nhưng không phải là trách nhiệm bồi thường nhà nước mà chỉ là trách nhiệm bồi thường như một pháp nhân thông thường.

Hiểu như thế nào là trong quá trình thi hành công vụ? Vấn đề này không được quy định trong Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản, song theo các án lệ của Tòa án thì “trong quá trình thi hành công vụ” được hiểu theo cách tiếp cận từ góc độ tính chất công việc chứ không theo thời gian, địa điểm thực hiện công việc. Cách tiếp cận này rất phù hợp với những loại công việc không phải theo giờ hành chính, điển hình là công việc điều tra của cơ quan điều tra, công việc canh phòng của các đơn vị bộ đội biên phòng, công việc bảo vệ rừng của lực lượng kiểm lâm.v.v..

Điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước trong trường hợp thiệt hại xảy ra do những sai sót trong việc xây dựng hoặc quản lý các phương tiện công cộng gây ra (Điều 2 khoản 1), thì điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước bao gồm các yếu tố sau:

- Có thiệt hại xảy ra;

- Có sai sót trong việc xây dựng hoặc quản lý các công trình công cộng như đường xá, các con sông, hoặc các phương tiện công cộng khác.

Việc Luật BTNN Nhật Bản quy định thêm trường hợp bồi thường này đã lấp được một khoảng trống mà nếu chỉ có Điều 1 khoản 1 thì không thể giải quyết được: ví dụ trường hợp một công chức không phải đang trong quá trình thi hành công vụ nhưng đang quản lý hoặc đang sử dụng các phương tiện công cộng mà gây thiệt hại thì trong trường hợp này nếu áp dụng BLDS điều chỉnh thì cũng khó giải quyết vì phương tiện mà công chức đó sử dụng lại là phương tiện thuộc quyền quản lý của Nhà nước.
Có một số án lệ có liên quan đến nội dung của Điều 2 khoản 1 như sau:

án lệ thứ nhất: Chính quyền một địa phương quản lý một con đường nhưng do chưa có kinh phí để thực hiện bảo dưỡng, sửa chữa con đường và làm các màng lưới ngăn sạt lở đất ở hai bên đường nên việc sạt lở đất và những khiếm khuyết khác đã gây thiệt hại cho người đi đường. Trong vụ án yêu cầu bồi thường này Tòa án đã buộc chính quyền địa phương phải bồi thường.
án lệ khác: Một nhân viên cảnh sát tuần tra sử dụng xe cảnh sát để sử dụng vào mục đích cá nhân và gây tai nạn. Tòa án đã phán quyết buộc cơ quan cảnh sát đó bồi thường cho người bị tai nạn.

3.6. Điều kiện phát sinh và nội dung trách nhiệm hoàn trả của công chức đối với Nhà nước

Tương ứng với điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước thì điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi hoàn của công chức đối với Nhà nước theo Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản cũng được chia thành hai trường hợp (Điều 1 khoản 2 và Điều 2 khoản 2).

Trách nhiệm hoàn trả của công chức trong trường hợp thực hiện công quyền (Điều 1 khoản 2):

Trong trường hợp công chức có lỗi cố ý hoặc vô ý nghiêm trọng thì Nhà nước (cụ thể là cơ quan quản lý công chức) có quyền hoàn trả khoản tiền mà Nhà nước đã bỏ ra để bồi thường cho người bị thiệt hại.

Quy định như trên là khá tương đồng với quy định của Bộ luật dân sự Việt Nam tại các Điều 619, 620, theo đó nếu cán bộ, công chức có lỗi thì phải bồi hoàn.

Tuy nhiên cách quy định lỗi như Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản được các chuyên gia Nhật Bản đánh giá là xem xét lỗi trên góc độ là lỗi của hành vi trái pháp luật trong khi thi hành công vụ. Họ cho biết hiện nay có một cách tiếp cận mới mà Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản nếu sửa đổi sẽ cân nhắc là: vấn đề lỗi của cán bộ công chức sẽ chỉ đặt ra đối với việc chấp hành các quy định về yêu cầu nghiệp vụ mà thôi. Nếu công chức vi phạm quy định về nghề nghiệp thì đó mới là căn cứ để quyết định việc có phải hoàn trả cho Nhà nước số tiền bồi thường hay không.

Trách nhiệm hoàn trả của công chức trong trường hợp do sai sót trong xây dựng hoặc quản lý công trình hoặc phương tiện công cộng gây ra thiệt hại (Điều 2 khoản 2):

Cũng tương tự như trách nhiệm hoàn trả trong trường hợp thực thi công vụ, nếu công chức nào có trách nhiệm quản lý các công trình, phương tiện đó mà do sai sót để gây ra thiệt hại thì phải có trách nhiệm hoàn trả cho Nhà nước.

Thực tiễn thi hành về nội dung trách nhiệm hoàn trả của công chức ở Nhật Bản có một số điểm đáng lưu ý: thứ nhất, các trường hợp mà công chức phải hoàn trả lại cho Nhà nước là không nhiều và thường là tiến hành các biện pháp xử lý nội bộ nhiều hơn là buộc công chức phải hoàn trả số tiền. Điều này cũng không trái pháp luật vì Luật Bồi thường nhà nước quy định rõ rằng Nhà nước có quyền yêu cầu hoàn trả đối với công chức. Như vậy nếu đã là quyền của Nhà nước thì trường hợp nào mà Nhà nước yêu cầu công chức hoàn trả thì công chức mới phải hoàn trả còn nếu không thì công chức được Nhà nước “miễn trách nhiệm”; thứ hai, tính đến nay, thực tế áp dụng Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản cho thấy chưa có trường hợp nào Nhà nước yêu cầu công chức hoàn trả mà chủ yếu áp dụng các hình thức xử lý nội bộ. Lý giải cho thực tế này ở Nhật Bản, các chuyên gia cho biết các Toà án Nhật Bản cũng như giới học giả Nhật Bản thường áp dụng một học thuyết pháp lý là học thuyết về lợi ích. Theo đó những ai được hưởng lợi ích thì phải chịu rủi ro. Trong quan hệ giữa Nhà nước - công chức với tính chất là quan hệ giữa người sử dụng lao động - người lao động thì có thể thấy: Nhà nước là bên được hưởng lợi ích thông qua việc công chức thực hiện các công việc mà Nhà nước phân công. Chính vì vậy nếu có rủi ro xảy ra thì Nhà nước cũng phải gánh chịu một phần rủi ro. Bên cạnh đó còn một lý do khác là với việc thừa nhận “trách nhiệm nhà nước” (đã trình bày ở trên) thì hệ quả tất yếu là Nhà nước phải gánh chịu rủi ro vì trách nhiệm bồi thường là trách nhiệm của chính Nhà nước. Việc hoàn trả của công chức do vậy tính đến nay không được áp dụng trên thực tiễn.

3.7. Thủ tục thực hiện việc bồi thường

Luật Bồi thường nhà nước là đạo luật về nội dung nên những vấn đề về thủ tục bồi thường nhà nước được quy định tại các đạo luật khác có liên quan, trong đó lưu ý đến hai đạo luật chủ yếu là:

- Luật về nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tư pháp trong các vụ việc có liên quan đến lợi ích của Nhà nước;

- Bộ luật Tố tụng dân sự Nhật Bản.

Một điểm trước hết cần lưu ý là thủ tục bồi thường nhà nước được hiểu theo nghĩa rộng - bao gồm không chỉ thủ tục tố tụng dân sự mà cả các thủ tục khác khi người bị thiệt hại chưa khởi kiện ra Tòa án. Về nguyên tắc, khi có thiệt hại xảy ra các bên đương sự gặp nhau để thương lượng, hoà giải; trường hợp không hoà giải được thì nguyên đơn có quyền khởi kiện tại Tòa án. Các vụ kiện yêu cầu bồi thường nhà nước được coi là vụ kiện dân sự và được nhìn nhận là vụ việc phức tạp, được thực hiện theo thủ tục tố tụng dân sự thông thường.

Trước hết, người bị hại phải có đơn yêu cầu bồi thường, trong đơn nêu rõ lý do của việc yêu cầu bồi thường và mức bồi thường họ muốn trong khuôn khổ pháp luật cho phép. Đơn yêu cầu được gửi tới Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Ban tranh tụng dân sự thuộc Ban Thư ký Bộ trưởng Bộ Tư pháp thụ lý hồ sơ, lập hồ sơ vụ kiện và thành lập tổ giải quyết vụ việc. Trong quá trình xem xét và đánh giá hồ sơ, nếu Ban Tranh tụng thấy rằng Nhà nước không thể thắng được hoặc còn có nhiều vấn đề còn tranh cãi giữa các cơ quan thì Ban Tranh tụng tổ chức hoà giải và đề nghị về mức bồi thường. Nếu hoà giải không thành thì đương sự có quyền khởi kiện tại Tòa án. Trong vụ kiện tại Tòa án, Nhà nước sẽ là bị đơn trong vụ kiện và Bộ trưởng Bộ Tư pháp là người đại diện cho Nhà nước để tham gia tố tụng.

Như vậy, về cơ bản thủ tục bồi thường nhà nước theo pháp luật Nhật Bản được thực hiện gần giống như những thủ tục để tiến tới một vụ kiện dân sự tại Việt Nam, thủ tục này bao gồm cả thủ tục tiền tố tụng và thủ tục tố tụng. Điểm đặc biệt trong nội dung của thủ tục bồi thường nhà nước là luôn có sự tham gia của Bộ Tư pháp Nhật Bản với nhiều tư cách khác nhau. ở giai đoạn các thủ tục tiền tố tụng thì Bộ Tư pháp (thông qua các đơn vị cụ thể) đóng vai trò là bên tìm hiểu bước đầu nội dung vụ việc và cũng là bên trung gian hoà giải giữa người bị thiệt hại và Nhà nước (trong trường hợp thấy rằng Nhà nước không thể thắng trong vụ kiện). ở giai đoạn của các thủ tục tố tụng thì Bộ Tư pháp Nhật Bản đóng vai trò là người đại diện cho Nhà nước để tham gia tố tụng.

Các chuyên gia pháp lý Nhật Bản cho biết sở dĩ quy định nhiệm vụ này cho Bộ Tư pháp là vì: thứ nhất,  Bộ Tư pháp là cơ quan quản lý nhà nước về các vấn đề pháp lý, thực thi pháp luật, vì vậy Bộ Tư pháp là cơ quan có chuyên môn pháp lý tốt nhất trong các cơ quan ở Nhật Bản (không bao gồm hệ thống tòa án). Việc để một cơ quan chuyên về các vấn đề pháp luật đảm nhận vai trò như trên là điều dễ hiểu; thứ hai, việc để Bộ Tư pháp với tư cách là cơ quan thứ ba hoàn toàn độc lập với người bị hại cũng như cơ quan quản lý công chức đã có hành vi gây thiệt hại sẽ đảm bảo tính khách quan của việc đánh giá cũng như nhận định một cách đúng đắn nhất về vụ việc.

Tóm lại, về thủ tục bồi thường nhà nước không có điểm gì đặc biệt ngoài việc Bộ Tư pháp là cơ quan luôn theo vụ việc ở mọi giai đoạn tiền tố tụng và tố tụng.

3.8. Phương thức bồi thường, có quỹ bồi thường chung ở Trung ương hay không

Phương thức bồi thường tuy không quy định trong Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản, song vấn đề này được áp dụng theo các quy định của Bộ luật dân sự và qua các án lệ của Tòa án Nhật Bản thì thấy: Phương thức bồi thường bằng tiền được áp dụng cho cả bồi thường vật chất và tinh thần. Trường hợp gây thiệt hại uy tín thì phải đăng báo để xin lỗi. Thực tế có những trường hợp vừa phải bồi thường bằng tiền vừa phải đăng báo xin lỗi. Mức bồi thường là 100% đối với những thiệt hại mà hai bên thoả thuận hoặc theo quyết định của Tòa án.

Cách thức tính toán để xác định thiệt hại là lấy mức chênh lệch trước khi xảy ra thiệt hại và sau khi xảy ra thiệt hại để tính mức bồi thường.

Trường hợp công chức của cơ quan nhà nước ở Trung ương thì tiền bồi thường lấy từ ngân sách trung ương, ngược lại nếu công chức của cơ quan nhà nước ở địa phương thì tiền bồi thường lấy từ ngân sách của địa phương.

3.9. Trách nhiệm bồi thường giao cho từng cơ quan hay giao cho một cơ quan chuyên trách thực hiện

Vấn đề này không được quy định trong Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản mà được quy định tại các đạo luật khác. Như đã trình bày ở phần trên, cơ quan được luật định giao trách nhiệm thực hiện các thủ tục bồi thường nhà nước (bao gồm thủ tục tiền tố tụng và thủ tục tố tụng) là Bộ Tư pháp Nhật Bản. Với những lý giải đã đưa ra ở trên, có thể thấy việc pháp luật Nhật Bản quy định một cơ quan thứ ba thực hiện thủ tục bồi thường nhà nước không những thể hiện tính khách quan trong quá trình giải quyết vụ việc mà còn thể hiện tính nghiêm minh trong hoạt động của bộ máy nhà nước. Các cơ quan có trách nhiệm trực tiếp khác không thể cố tình làm ngơ hay thoái thác trách nhiệm giải quyết vụ việc đối với người bị thiệt hại.

4. Một số nội dung cơ bản của Luật Đền bù hình sự Nhật bản và sự khác nhau của Luật Bồi thường nhà nước và Luật Đền bù hình sự

Luật Đền bù hình sự Nhật Bản có 26 điều quy định về trách nhiệm đền bù tổn thất của Nhà nước đối với những người bị thiệt hại bởi các hoạt động của các cơ quan tiến hành tố tụng.

Trong quá trình thi hành đạo luật này, do có nhiều hạn chế về phạm vi áp dụng nên Tòa án tối cao Nhật Bản và Bộ Tư pháp Nhật Bản đã ban hành những văn bản áp dụng cho một số trường hợp mà phạm vi của Luật Đền bù hình sự không quy định.
Bộ Tư pháp ban hành Chỉ thị số 01, 1957 về những quy tắc về bồi thường cho người bị tình nghi.

Toà án tối cao ban hành quy định số 01, 1957 về các quy tắc bồi thường hình sự.

a. Điều kiện để được bồi thường

Điều 1 Luật Đền bù hình sự quy định về điều kiện để được bồi thường khá phức tạp song về cơ bản bao gồm:

(1) Người yêu cầu bồi thường đã bị bắt giữ hoặc bị giam (kể cả trường hợp bị giam theo hình phạt mà toà án tuyên);

(2) Người yêu cầu bồi thường được Toà án tuyên vô tội qua thủ tục xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, hay thủ tục kháng cáo đặc biệt theo quy định của Luật Tố tụng hình sự.

b. Những trường hợp hạn chế bồi thường

Điều 3 Luật Đền bù hình sự quy định các trường hợp hạn chế bồi thường (không thực hiện toàn bộ hoặc một phần bồi thường), cụ thể bao gồm hai trường hợp:

(1) Người liên quan đã bị truy tố, bị bắt giữ, giam giữ hoặc bị kết án do việc lập lời thú tội gian dối với mục đích làm sai lệch việc điều tra hoặc xét xử, hoặc do việc giả mạo những chứng cứ khác dẫn đến việc kết án đó;

(2) Khi người này được ra quyết định vô tội đối với một tội trong những tội mà họ phạm phải nhưng bị kết án tội khác.

c. Mối quan hệ giữa Luật Bồi thường nhà nước và Luật Đền bù hình sự

Điều 5 Luật Đền bù hình sự có quy định về cách thức áp dụng hai đạo luật này trong trường hợp một người có thể vừa kiện yêu cầu theo Luật Bồi thường nhà nước và cũng có thể yêu cầu bồi thường theo Luật Đền bù hình sự.

Thứ nhất, nếu người bị thiệt hại (có quyền yêu cầu bồi thường hình sự) đã yêu cầu bồi thường theo Luật Bồi thường nhà nước hoặc Luật khác mà khoản tiền bồi thường lớn hơn hoặc bằng khoản tiền mà nếu họ yêu cầu bồi thường theo Luật Đền bù hình sự thì họ sẽ được hưởng, thì họ sẽ không được hưởng khoản tiền đền bù hình sự.

Thứ hai, nếu người bị thiệt hại được nhận khoản bồi thường theo Luật BTNN hoặc luật khác mà khoản tiền này ít hơn khoản bồi thường lẽ ra họ được nhận nếu yêu cầu bồi thường theo Luật Đền bù hình sự, thì họ sẽ được nhận khoản bồi thường hình sự được xác định bằng cách trừ đi khoản bồi thường thiệt hại đã nhận.

d. Mức bồi thường

Mức bồi thường theo Luật Đền bù hình sự Nhật bản được quy định rất cụ thể và chi tiết tại Điều 4, bao gồm những mức sau:

- Đối với việc bắt giữ, giam giữ, tù khổ sai, tù cầm cố: tiền bồi thường sẽ tương ứng với số ngày bị bắt giữ, giam giữ theo mức từ 1000 yên đến không quá 12500 yên trên một ngày;

- Bồi thường đối với án tử hình sai là 30 triệu yên. Tuy nhiên phải trong trường hợp chứng minh được mức tổn thất về mặt tài sản phát sinh do cái chết của đương sự,  thì tiền bồi thường được tính trong phạm vi bị tổn thất của đương sự cộng với 30 triệu yên;
Khi bồi thường theo mức nêu tại khoản 1 và 2 nêu trên ngoài mức tổn thất đã được chứng minh Toà án còn phải cân nhắc tuổi tác, tình trạng sức khoẻ và khả năng thu nhập của đương sự.

- bồi thường đối với án phạt tiền hoặc phạt tiền mức nhẹ: mức bồi thường sẽ là khoản tiền phạt hoặc tiền phạt nhẹ đã trưng thu cộng với lãi xuất 5% trên một năm đối với tiền thu được tính kể từ ngày tiếp theo ngày trưng thu cho đến ngày có  quyết định bồi thường.

- Bồi thường với tài sản bị tịch thu: nếu vật bị tịch thu chưa xử lý thì trả lại vật đó cho đương sự, nếu đã bị xử lý thì trả tiền bồi thường có giá ngạch tương đương với thời giá của vật đó; đối với tiền đã nộp thì phải trả mức tiền này cộng với mức lãi xuất 5% trên một năm đối với số tiền đã thu được tính kể từ ngày tiếp theo ngày trưng thu cho đến ngày có quyết định bồi thường. 

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ & Pháp luật)