Website xây dựng pháp luật của VCCI
Góp ý của bà Trần Thị Quang Hồng – Viện khoa học pháp lý
MỘT SỐ Ý KIẾN VỀ DỰ THẢO LUẬT AN TOÀN THỰC PHẨM
(Tham luận tại Hội thảo do Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt
Ths. Trần Thị Quang Hồng
Viện Khoa học pháp lý
I. Nhận xét chung về Dự thảo
Dự thảo về cơ bản đã dự liệu tương đối đầy đủ các vấn đề phát sinh đối với vấn đề an toàn thực phẩm. Đây là cơ sở để xây dựng một đạo luật quy định toàn diện về vấn đề này.
II. Một số góp ý hoàn thiện Dự thảo:
2.1. Về một số khái niệm:
- Thực phẩm: chỉ nên bao gồm những thứ có thể ăn, uống được. Không nên bao hàm những thứ ở dạng nguyên liệu vì xung quanh khái niệm thực phẩm sẽ có các khái niệm liên quan: nguyên liệu thực phẩm, phụ gia thực phẩm, chất hỗ trợ chế biến thực phẩm.
- Điều kiện bảo đảm an toàn thực phẩm: chỉ áp dụng đối với các chủ thể hoạt động kinh doanh là thiếu.
- Kinh doanh thực phẩm: phạm vi khái niệm kinh doanh thực phẩm sử dụng trong Dự thảo không thực sự phù hợp vì kinh doanh nhìn chung được hiểu là tất cả các hoạt động có mục đích sinh lời. Kinh doanh thực phẩm nên được hiểu là tất cả các hoạt động kinh doanh có liên quan đến thực phẩm nhằm mục đích sinh lời. Với mục đích của luật này là đảm bảo an toàn thực phẩm thì nên điều chỉnh theo từng công đoạn của hoạt động kinh doanh là: sản xuất (bao gồm trồng trọt, chăn nuôi), chế biến, vận chuyển, phân phối. Các trách nhiệm đối với các chủ thể kinh doanh sẽ được xác định căn cứ vào đặc thù của từng công đoạn, thay vì quy định về hoạt động kinh doanh bó hẹp trong phạm vi giới thiệu, bảo quản, vận chuyển và buôn bán như hiện nay.
- Khái niệm chất hỗ trợ chế biến thực phẩm tại khoản 10 Điều 3 rất khó hiểu.
2.2. Về cách thức xác định trách nhiệm đối với vấn đề an toàn thực phẩm:
Trách nhiệm đối với vấn đề an toàn thực phẩm là cốt lõi của Dự thảo. Tuy nhiên, có lẽ các vấn đề về trách nhiệm đối với công tác an toàn thực phẩm hiện nay chưa được xác định một cách hệ thống. Trách nhiệm đảm bảo an toàn thực phẩm cần được phân hoá theo các dạng trách nhiệm đối với xã hội, trách nhiệm đối với một nhóm người có liên quan và trách nhiệm đối với bản thân. Trong đạo luật này, trách nhiệm an toàn thực phẩm cần được quy định bao gồm trách nhiệm đối với xã hội và trách nhiệm đối với người, nhóm người có liên quan đến mình:
- Về trách nhiệm đối với xã hội:
Chủ thể chủ yếu của trách nhiệm này bao gồm:
+ Những người sản xuất, cung ứng thực phẩm: khi thực hiện các hoạt động này, các chủ thể này chưa thể hình dung trước được đối tượng của họ sẽ là người tiêu dùng cụ thể nào. Họ phải đảm bảo trong phạm vi mà mình biết thì những thực phẩm cung cấp ra ngoài xã hội là an toàn. Đây sẽ là đối tượng chính chịu sự điều chỉnh của Luật này. Việc điều chỉnh sẽ căn cứ vào các khâu: sản xuất (trồng trọt, chăn nuôi), chế biến, vận chuyển và cung ứng thực phẩm.
+ Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các biện pháp quản lý nhà nước đối với công tác vệ sinh an toàn thực phẩm.
Chủ thể không chủ yếu của trách nhiệm này là các tổ chức, cá nhân khác (chẳng hạn như trách nhiệm phát sin khi khi biết được các thông tin, nhận thức được các nguy cơ gây mất an toàn thực phẩm: các chủ thể này cần thực hiện các trách nhiệm cần thiết như thông tin, báo cáo, thực hiện các biện pháp phòng ngừa ban đầu v.v. để hạn chế, giảm thiểu việc mất an toàn thực phẩm.
- Trách nhiệm đối với người hoặc nhóm người có liên quan:
Là trách nhiệm của chủ thể cung ứng thực phẩm cho một nhóm đối tượng xác định. Chủ thể của trách nhiệm này có thể bao gồm những người quản lý, điều hành các bếp ăn tập thể trong các nhà máy, văn phòng, trường học; người tổ chức các đám cưới, liên hoan v.v. Có lẽ trách nhiệm của các chủ thể tổ chức các bếp ăn tập thể thì không cần bàn cãi, nhưng trách nhiệm của những người tổ chức các đám cưới, liên hoan, sinh nhật không thì có yêu cầu không? Trách nhiệm đến đâu. Những người cung cấp, chế biến thực phẩm cho các thành viên trong gia đình, người thân của mình thì có yêu cầu trách nhiệm không. Đây chính là những quan điểm về chính sách cần được Ban soạn thảo cân nhắc và khi đã rõ về quan điểm chính sách thì mới có thể xây dựng thành các điều luật cụ thể.
Căn cứ vào những phân tích ở trên thì có thể thấy việc đưa ra những quy định về hành vi mà không rõ chủ thể sẽ làm giảm tính khả thi của các điều luật. Ví dụ điều 6 về các hành vi bị nghiêm cấm, tại điểm 4 quy định cấm “Sử dụng thực phẩm đã quá hạn sử dụng” thì có lẽ là cấm với người sử dụng cho người khác (tức là trách nhiệm trong trường hợp thứ nhất và thứ hai, chứ nếu sử dụng sản phẩm này cho chính mình thì không thể nghiêm cấm mà chỉ thuộc đối tượng để tuyên truyền, giáo dục.
Việc không xác định rõ trách nhiệm cũng khiến cho nhiều quy định trong Dự thảo được diễn đạt một cách chung chung, khó thực hiện trên thực tế. Ví dụ như khoản 2 Điều 42 về các biện pháp ngăn chặn sự cố an toàn thực phẩm. Quy định này đưa ra rất nhiều biện pháp, song không thực sự là những biện pháp sát sườn cho việc thực hiện mục tiêu ngăn chặn sự cố an toàn thực phẩm. Một số biện pháp thực ra là chức năng thông thường của cơ quan quản lý nhà nước (ví dụ: giáo dục, tuyên truyền, điều tra, khảo sát, lưu trữ... ). Các hoạt động giáo dục, tuyên truyền hay lưu trữ đó phải cụ thể thêm một bước nữa để gắn nó với yêu cầu đặt ra, đó là ngăn chặn sự cố an toàn thực phẩm. Còn nếu chỉ quy định chung chung như hiện nay, chẳng hạn như phân tích nguy cơ ô nhiễm thực phẩm hay điều tra khảo sát về an toàn thực phẩm... thì công việc đó chẳng khác gì do một phòng nghiên cứu tiến hành, không rõ tác dụng và không có trách nhiệm cụ thể.
Xuất phát từ cách xác định trách nhiệm này thì cấu trúc của Dự thảo, có lẽ cũng cần được chỉnh sửa. Các quy định trong Dự thảo hiện nay được cấu trúc bao gồm các chương như sau: Điều kiện bảo đảm an toàn đối với thực phẩm (Chương II), Điều kiện bảo đảm an toàn thực phẩm trong sản xuất, kinh doanh thực phẩm (Chương III), Quảng cáo, ghi nhãn về thực phẩm (Chương IV), Thực phẩm nhập khẩu và xuất khẩu (Chương V), Kiểm nghiệm thực phẩm (Chương VI), Kiểm soát nguy cơ ô nhiễm thực phẩm, ngăn chặn và khắc phục sự cố về an toàn thực phẩm… Như vậy, về cơ bản, dự thảo được cơ cấu theo phạm vi hoạt động liên quan đến an toàn thực phẩm, song song với nó là trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào các hoạt động đó. Việc có một chương riêng về bảo đảm an toàn đối với thực phẩm (chương II) gây trùng lặp với nội dung của các chương khác, đặc biệt chương về bảo đảm an toàn thực phẩm trong sản xuất, kinh doanh thực phẩm. Tất cả các nội dung của chương II đều có thể và cần được quy định thành trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào từng công đoạn kinh doanh thực phẩm (ở các chương sau đó), còn nguyên tắc chung thì được quy định ở chương I, do vậy nên bỏ chương II. Vấn đề kiểm soát nguy cơ ô nhiễm thực phẩm cũng không nên tách ra một chương riêng như vậy. Riêng về vấn đề ô nhiễm thực phẩm sẽ có góp ý cụ thể ở phần sau.
2.3. Về vấn đề kiểm soát nguy cơ ô nhiễm thực phẩm (Chương VII):
Dự thảo chưa thể hiện một cách hiểu đầy đủ về vấn đề kiểm soát nguy cơ ô nhiễm thực phẩm. Theo quan điểm trong Dự thảo thì chủ thể thực hiện kiểm soát nguy cơ ô nhiễm thực phẩm là các bộ quản lý chuyên ngành và đối tượng bị kiểm soát là thực phẩm bị nghi ngờ gây ô nhiễm. Hoạt động kiểm soát như vậy là khái niệm rất hẹp và chủ yếu mang tính chất kiểm tra, giám sát. Kiểm soát ở nghĩa đầy đủ cần phải được hiểu là hạn chế, ngăn ngừa cho nguy cơ không xảy ra và nếu có xảy ra thì phải giảm thiểu. Kiểm soát nguy cơ ô nhiễm thực phẩm do đó phải được thực hiện ở tất cả các cấp độ: chủ thể cung cấp thực phẩm cho người tiêu dùng; cơ quan nhà nước, cơ quan truyền thông và tất cả các tổ chức, cá nhân khác có liên quan đến tiêu dùng thực phẩm. Dự thảo hiện chưa quy định đầy đủ trách nhiệm của tất cả các chủ thể này, đặc biệt là chưa có trách nhiệm của các chủ thể cung cấp thực phẩm cho người khác không phải vì mục đích kinh doanh như người quản lý, điều hành các bếp ăn tập thể trong các nhà máy, cơ quan, trường học, tổ chức tiệc tại gia đình v.v.
2.4. Về điều kiện bảo đảm an toàn đối với thực phẩm xuất khấu (Chương VI):
Điều 34 quy định thực phẩm xuất khẩu phải “phù hợp với quy chuẩn kỹ thuật tương ứng của Việt Nam” và “có chứng nhận phù hợp với quy chuẩn của nước nhập khẩu do tổ chức được chỉ định theo yêu cầu của nước nhập khẩu cấp trong trường hợp có yêu cầu của nước nhập khẩu”. Việc quy định điều kiện về việc có chứng nhận phù hợp với quy chuẩn của nước nhập khẩu là không phù hợp và có thể gây khó khăn cho doanh nghiệp bởi cơ quan quản lý của Việt Nam có thể sẽ không nắm được hết trường hợp nào nước nhập khẩu có yêu cầu và trường hợp nào không để xác định trường hợp nào doanh nghiệp phải xuất trình chứng nhận khi xuất khẩu, trường hợp nào không cần. Tại Điều 35, việc cấp chứng nhận đối với thực phẩm xuất khẩu nên được thực hiện khi có yêu cầu của doanh nghiệp chứ không phải theo yêu cầu của nước nhập khẩu vì nếu quy định là theo yêu cầu của nước nhập khẩu thì vô hình trung, doanh nghiệp nhập khẩu lại phải chứng minh nước nhập khẩu có yêu cầu và đây không phải là việc dễ dàng.
III. Một số vấn đề mang tính kỹ thuật:
3.1. Về việc viện dẫn các đạo luật liên quan:
Dự thảo viện dẫn tương đối nhiều các điều luật liên quan. Ngay trong Điều 2 về Nguyên tắc áp dụng Luật, khoản 1 quy định “Hoạt động sản xuất, kinh doanh thực phẩm và các hoạt động khác liên quan đến an toàn thực phẩm phải tuân theo các quy định của Luật này, các quy định của pháp luật về giống cây trồng, giống vật nuôi, bảo vệ và kiểm dịch thực vật, thủy sản, thú y, hóa chất, chất lượng sản phẩm hàng hóa, tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật, quảng cáo, ghi nhãn và pháp luật khác có liên quan”- nội dung này sẽ dẫn đến một câu hỏi: vậy các quy định của Luật Doanh nghiệp, Luật Thương mại, Luật Đầu tư v.v. thì có phải tuân thủ không, và còn rất nhiều quy định liên quan khác nữa. Về vấn đề này, chúng tôi thấy rằng theo nguyên tắc áp dụng pháp luật nói chung thì bất kỳ các chủ thể nào tiến hành các hoạt động được pháp luật quy định thì đều phải tuân thủ các quy định pháp luật đó, cho nên việc viện dẫn các quy định cần tuân thủ là điều không cần thiết, không thể đầy đủ và không nên làm. Trong một đạo luật cụ thể, việc xác định nguyên tắc áp dụng pháp luật chính là chỉ ra trong trường hợp có sự khác biệt giữa luật này với các đạo luật khác, giữa luật này với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên thì áp dụng quy định nào.
Ngoài nguyên tắc áp dụng, rất nhiều điều luật khác trong Dự thảo cũng viện dẫn chung chung là “theo quy định của pháp luật” (chẳng hạn như toàn bộ điều 18 có 5 khoản thì có tới 4 khoản là “theo quy định của pháp luật”). Việc viện dẫn chung chung như vậy sẽ rất khó áp dụng đối với doanh nghiệp và không đảm bảo đặc thù của yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn thực phẩm là yêu cầu ở mức cao.
3.2. Vấn đề thức ăn đường phố không nên đặt ra một cách chuyên biệt như trong Dự thảo
Thức ăn đường phố là một vấn đề xã hội, ở góc độ pháp lý thì việc kinh doanh thức ăn đường phố hay thức ăn trong các nhà hàng, khách sạn đều là kinh doanh thực phẩm chế biến sẵn để cung cấp cho người khác. Việc kinh doanh này đều phải tuân theo những điều kiện tối thiểu để đảm bảo an toàn thực phẩm đối với thực phẩm chế biến sẵn. Như vậy, vấn đề thức ăn đường phố nên quy định trong trường hợp Ngoài ra, trách nhiệm của một số chủ thể liên quan cũng cần được bổ sung vào Dự thảo, trong đó có trách nhiệm của những người cung cấp, chế biến thực phẩm cho người khác không vì mục đích lợi nhuận (chẳng hạn khi biết một con gà bị bệnh vẫn mang cho người khác ăn thì sẽ phải chịu trách nhiệm như thế nào).
3.3. Về nội dung các quy định
Dự thảo hiện nay còn nhiều quy định chung chung, chưa rõ chủ thể áp dụng. Ví dụ:
- Về các hành vi bị nghiêm cấm: nhiều hành vi không rõ chủ thể bị cấm là ai nên sẽ khó áp dụng hoặc tạo ra sự tuỳ tiện áp dụng trên thực tế vì khi đã là hành vi bị nghiêm cấm trong luật thì sẽ có tính chất tuyệt đối và nếu vi phạm điều cấm thì phải có hình thức xử lý.
- Chương II, Điều 7 quy định về điều kiện chung đối với thực phẩm, nếu theo đúng cách diễn đạt thì phải hiểu là tất cả các loại thực phẩm đều phải đảm bảo các điều kiện này, nhưng ngay nội dung các điều kiện thì lại cho thấy rằng tuỳ từng trường hợp mà thực phẩm sẽ phải đáp ứng yêu cầu tương ứng, chứ không phải tất cả. Một số quy định chưa rõ về điều kiện, chẳng hạn tại Điều 12 về thực phẩm đặc biệt yêu cầu thực phẩm chức năng phải có “thông tin và số liệu khoa học chính thống chứng minh về tác dụng của thành phần tạo nên chức năng đã công bố”- các doanh nghiệp sẽ rất khó xác định như thế nào là chính thống. Một số điều kiện không phù hợp lắm, ví dụ như Điề 13 về dụng cụ, vật liệu bao gói, chứa đựng thực phẩm có yêu cầu ở khoản 3 là “dễ làm sạch, tẩy rửa” không phù hợp với loại bao gói dùng một lần.