VCCI góp ý lần 2 Dự thảo Luật biện pháp khẩn cấp tạm thời trước khi khởi kiện

Kính gửi:    Ủy ban Tư pháp của Quốc hội

Trả lời Công văn số 507/GM-UBTP14 mời tham dự phiên họp toàn thể 29/3/2017 để thẩm tra về Dự án Luật Biện pháp khẩn cấp tạm thời trước khi khởi kiện (sau đây gọi là Dự án Luật/Dự thảo Luật) của Quý Ủy ban, trên cơ sở các ý kiến đã nêu trực tiếp tại phiên họp, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam có một số ý kiến chính thức liên quan tới sự cần thiết và phạm vi của Dự án Luật này như sau:

1.      Về bản chất của các biện pháp khẩn cấp tạm thời và cách tiếp cận thích hợp

Về bản chất, các biện pháp khẩn cấp tạm thời là các biện pháp can thiệp và có ảnh hưởng trực tiếp và tức thời tới các quyền tài sản và/hoặc quyền nhân thân của tổ chức, cá nhân liên quan trong khi chưa có quyết định chính thức cuối cùng từ cơ quan tài phán hoặc cơ quan có thẩm quyền về các quyền và nghĩa vụ cụ thể theo pháp luật(tức là chưa có căn cứ chắc chắn cho việc can thiệp quyền). Do đó, từ góc độ lý thuyết cũng như thực tiễn, việc áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời cần hết sức thận trọng và chặt chẽ.

Đây có lẽ là lý do tại sao cho đến nay trong hệ thống pháp luật Việt Nam cũng như nhiều nước trên thế giới, biện pháp khẩn cấp tạm thời phần lớn chỉ được áp dụng như là các biện pháp có tính ngăn chặn, được thực hiện trong tình trạng khẩn cấp, trong một vụ việc cụ thể (dân sự hoặc hình sự), với mục đích là nhằm xử lý các quyền và lợi ích hợp pháp cấp bách hoặc hạn chế tối đa thiệt hại đối với các bên có quyền và lợi ích liên quan khi vụ việc được xử lý chính thức theo pháp luật. Theo cách này, bên yêu cầu biện pháp khẩn cấp tạm thời phần lớn chỉ có thể đưa ra yêu cầu trong quá trình xử lý vụ việc (dân sự hoặc hình sự) hoặc khi nộp đơn kiện. Nói cách khác, biện pháp khẩn cấp tạm thời thường phải gắn với các vụ việc cụ thể, đã được đưa ra trước cơ quan tài phán có thẩm quyền (Tòa án, trọng tài) để xem xét các quyền và lợi ích theo quy định pháp luật. Việc khởi kiện có thể coi là một dấu hiệu rõ ràng về tính nghiêm túc của chủ thể yêu cầu cũng như các bằng chứng xác thực ban đầu về các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể liên quan trong vụ việc, do đó giảm bớt đáng kể mức độ rủi ro, khả năng bị lạm dụng và ảnh hưởng bất lợi đối với các tổ chức, cá nhân liên quan của các biện pháp khẩn cấp tạm thời.

Vì vậy, việc áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời trước khi khởi kiện mà không gắn với các vụ việc cụ thể (chưa khởi kiện, sau đó cũng không có ý định khởi kiện) rất đặc biệt thận trọng và chỉ giới hạn ở các trường hợp hãn hữu.

Trong khi đó Dự thảo Luật hiện lại có cách tiếp cận rất rộng, rất thoáng về các biện pháp khẩn cấp tạm thời trước khi khởi kiện, theo hướng:

–         Không có ràng buộc gì về một vụ kiện sau đó (do đó không phải là biện pháp tiền tố tụng)

–         Không có giới hạn nào về các lĩnh vực/vấn đề có thể yêu cầu áp dụng (tất cả các lĩnh vực thương mại, dân sự đều có thể được yêu cầu)

–         Các điều kiện áp dụng không có gì khác biệt so với các điều kiện áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời trong quá trình tố tụng (điều kiện tương đương, không có điều kiện bố sung nào theo hướng chặt chẽ hơn).

Từ góc độ hoạt động thương mại, kinh doanh, cách tiếp cận rất mở này của Dự thảo gây quan ngại đặc biệt bởi nguy cơ bị lạm dụng:

–         Bất kỳ chủ thể kinh doanh nào với các bằng chứng tối thiểu và với một khoản bảo đảm nhất định, đều có thể yêu cầu biện pháp khẩn cấp tạm thời đối với đối thủ cạnh tranh của mình, nếu muốn, mà không nhất thiết phải có ý định nghiêm túc về việc kiện sau đó

–         Một chủ thể kinh doanh phải đối mặt với rất nhiều nguy cơ bị áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời nếu có mâu thuẫn hay cạnh tranh với tổ chức, cá nhân khác (ngay cả khi đối thủ cạnh tranh không có đủ căn cứ pháp lý chắc chắn, xác thực)

Ngay cả khi biện pháp khẩn cấp tạm thời trước khởi kiện bị Tòa án từ chối thì chỉ với việc có đơn yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời, uy tín và giá trị thương hiệu của một doanh nghiệp cũng có thể bị ảnh hưởng nghiêm trọng

–         Chú ý là trong mọi trường hợp thì việc đòi bồi thường sau đó nếu xác định biện pháp khẩn cấp tạm thời là không phù hợp cũng rất khó khăn, mất thời gian và công sức của bên bị thiệt hại, đồng thời nhiều trường hợp khoản bảo đảm không thể bù đắp nổi các giá trị vô hình về uy tín đã bị ảnh hưởng hoặc mất đi do biện pháp khẩn cấp tạm thời này.

2.      Về kinh nghiệm quốc tế

Kinh nghiệm quốc tế được nêu trong Tờ trình của Ban soạn thảo Dự án Luật cũng thể hiện rất rõ quan điểm tiếp cận thận trọng của các nước về vấn đề này. Cụ thể:

–         Về kinh nghiệm của Trung Quốc: Biện pháp khẩn cấp tạm thời trước khởi kiện là một chế định đặt trong Bộ luật tố tụng dân sự Trung Quốc, như một biện pháp “tiền tố tụng”, và được hiểu là sau đó chắc chắn phải có một vụ kiện dân sự

–         Về kinh nghiệm của Nhật Bản: Điều kiện của biện pháp khẩn cấp tạm thời là phải khởi kiện trong thời hạn do Tòa án định. Nói cách khác, Nhật cũng xem đây là một biện pháp trong giai đoạn “tiền tố tụng”, gắn với một vụ việc sau đó

–         Về kinh nghiệm của Nga: Nga chỉ có phép áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời trước khi khởi kiện trong lĩnh vực quyền sở hữu trí tuệ (và cũng chỉ giới hạn ở quyền tác giả và quyền liên quan trong viễn thông).

Hiện chưa có thông tin về các biện pháp khẩn cấp tạm thời ở các nước khác. Tuy vậy, cần lưu ý rằng bất kỳ kinh nghiệm quốc tế nào cũng phải được đặt trong bối cảnh pháp luật, thông lệ và thói quen của người dân ở nước đó. Ví dụ, ở nhiều nước phát triển, Tòa án có thẩm quyền rất lớn trong việc quyết định các biện pháp can thiệp vào quyền tài sản/quyền nhân thân của tổ chức, cá nhân. Tuy nhiên, trong phần lớn các trường hợp, thẩm quyền này là được người dân trao cho, thông qua việc “tích cực” khởi kiện bảo vệ quyền và lợi ích của mình. Nói cách khác, ở các nước đó, thẩm quyền của Tòa dù lớn nhưng đều là “trong quá trình tố tụng”, tức là sau khi tổ chức, cá nhân đã khởi kiện và trao quyền và các căn cứ can thiệp cho Tòa án.

Trong tổng thể, với các kinh nghiệm quốc tế đã được chỉ ra, có thể thấy biện pháp khẩn cấp tạm thời trước khi khởi kiện không phải là biện pháp phổ biến ở các nước này mà là những biện pháp có thể áp dụng nhưng với các điều kiện chặt chẽ, là bước tiền tố tụng, gắn với một quy trình tố tụng sau đó hoặc chỉ giới hạn ở các lĩnh vực rất hẹp.

3.      Về các cam kết quốc tế

Tờ trình của Ban soạn thảo Dự án Luật đã nêu rất đầy đủ các cam kết quốc tế có liên quan tới việc áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời (bao gồm nghĩa vụ theo TRIPS của WTO và theo BTA giữa Việt Nam và Hoa Kỳ về các biện pháp tạm thời nhằm ngăn chặn các hành vi vi phạm quyền sở hữu trí tuệ, đặc biệt là tại biên giới, hoặc nhằm bảo tồn chứng cứ liên quan đến vi phạm quyền sở hữu trí tuệ). Tuy nhiên, phân tích chi tiết các cam kết này cho thấy:

–         Các cam kết này không ràng buộc cách thức mà Việt Nam thực thi các nghĩa vụ, càng không buộc Việt Nam phải thực thi dưới hình thức các biện pháp khẩn cấp tạm thời hay thời điểm thực hiện các biện pháp này;

–         Các cam kết này chỉ giới hạn ở phạm vi rất hẹp là xâm phạm quyền sở hữu trí tuệ và cũng chỉ nhằm 02 mục tiêu là (i) ngăn chặn hành vi xâm phạm và (ii) bảo tồn chứng cứ liên quan tới hành vi bị khiếu kiện là xâm phạm (ở điểm này thậm chí còn có ý gắn với vụ kiện).

Trên thực tế Việt Nam đã thực thi BTA được gần 15 năm, TRIPS 10 năm, với các sửa đổi phù hợp trong Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005, 2009 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Cho tới nay, Hoa Kỳ cũng như các đối tác WTO đều chưa từng có ý kiến gì về việc thực thi các cam kết liên quan của Việt Nam.

Vì vậy, có thể nói với pháp luật hiện tại, Việt Nam đã tuân thủ các cam kết của mình trong BTA và TRIPS.

4.      Về một số trường hợp đặc thù

Trao đổi tại phiên họp Ủy ban cho thấy về mặt pháp lý và thực tiễn, đúng là đang có một khoảng trống pháp lý cần thiết phải được lấp đầy liên quan tới các biện pháp có tính ngăn chặn trong các trường hợp đặc thù, cấp bách cần thực hiện ngay kể cả khi chưa có vụ việc chính thức tại Tòa án, để bảo vệ các chủ thể yếu thế trong các mối quan hệ xã hội đặc biệt nhạy cảm,  ví dụ:

–         Các đối tượng bị thiệt hại trong các vụ việc bạo lực gia đình, cấp dưỡng trẻ em

–         Người lao động trong trường hợp người sử dụng lao động nợ lương, bỏ trốn ra nước ngoài….

Đối với các trường hợp rất đặc thù này, các biện pháp khẩn cấp tạm thời trước khi khởi kiện có thể là rất cần thiết và cần được cân nhắc bố sung quy định đáp ứng nhu cầu xã hội.

Tóm lại, với các lý do như nêu trên, đề nghị Quý Cơ quan có cách tiếp cận thận trọng với Dự Luật này, theo hướng:

–         Cần nghiên cứu kỹ hơn về tác động dự kiến của Dự Luật với đời sống kinh tế, xã hội, đặc biệt trong bối cảnh nền kinh tế thị trường như hiện nay, qua đó xác định có nên hay không nên cho phép các biện pháp khẩn cấp tạm thời trước khởi kiện;

–         Cần đánh giá đầy đủ hơn về tác động của Dự Luật ở từng khía cạnh khác nhau của hoạt động kinh tế, xã hội, qua đó làm rõ ở lĩnh vực nào các biện pháp khẩn cấp tạm thời trước khởi kiện là cần thiết, ở lĩnh vực nào là không cần thiết và có nguy cơ lạm dụng cao.

Đề nghị Quý Cơ quan chỉ ra quyết định về việc có xây dựng và ban hành Dự án Luật này hay không và với phạm vi như thế nào sau khi có các nghiên cứu, đánh giá này.

Trường hợp Dự án Luật được xác định là cần thiết, đề nghị Quý Cơ quan xem xét:

–         Giới hạn phạm vi áp dụng của Dự Luật ở những lĩnh vực cụ thể, hẹp, ít nhất không bao gồm các lĩnh vực đầu tư kinh doanh nói chung;

–         Có cơ chế chặt chẽ, gắn với yêu cầu khởi kiện sau này và với các điều kiện áp dụng tăng cường (ít nhất là điều kiện chặt chẽ hơn so với điều kiện áp dụng đối với biện pháp khẩn cấp tạm thời trong quá trình tố tụng) để tránh lạm dụng;

–         Có yêu cầu cao về khoản bảo đảm, đồng thời quy định các cơ chế thuận lợi, dễ dàng để người bị thiệt hại từ biện pháp khẩn cấp tạm thời không có căn cứ hoặc bất hợp lý có thể đòi bồi thường cho các thiệt hại mà mình phải gánh chịu.

Trên đây là một số ý kiến sơ bộ của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam về sự cần thiết và phạm vi áp dụng của Dự án Luật Biện pháp khẩn cấp tạm thời. Rất mong Quý Cơ quan xem xét, cân nhắc để điều chỉnh quy trình xây dựng và các nội dung cơ bản Dự án Luật cho phù hợp.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của Quý Cơ quan.