Phân biệt chức năng quản lý của cơ quan nhà nước về bất động sản và chức năng của cơ quan đăng ký

BÀN VỀ ĐĂNG KÝ BẤT ĐỘNG SẢN - PHÂN BIỆT CHỨC NĂNG QUẢN LÝ CỦA CƠ QUAN NHÀ NƯỚC VỀ BẤT ĐỘNG SẢN VÀ CHỨC NĂNG CỦA CƠ QUAN ĐĂNG KÝ

-----------------------

TS. Nguyễn Quang Tuyến - Đại học Luật Hà Nội

I. ĐĂNG KÝ BẤT ĐỘNG SẢN

1. Khái niệm đăng ký bất động sản

Các nước trên thế giới cho dù xác lập mô hình sở hữu đất đai theo hình thức sở hữu nhà nước, sở hữu cộng đồng (sở hữu tập thể) hay sở hữu tư nhân … đều tiến hành việc đăng ký bất động sản nhằm xác lập hiện trạng và lý lịch pháp lý của một thửa đất. Vậy đăng ký bất động sản là gì? Và việc đăng ký bất động sảnnhằm mục đích gì?

Theo GS. Matsumoto Tsuneo - Đại học Hitotsubashi (Nhật Bản): “Đăng ký bất động sảnlà việc một cơ quan nhà nước tiến hành ghi lưu và nắm giữ thông tin về tình trạng bất động sản, người có quyền đối với bất động sản, nội dung quyền và tình trạng thay đổi” [1];

Theo Luật đăng ký nhà nước đối với các quyền về bất động sản và các giao dịch về bất động sản năm 1997 của Cộng hòa Liên bang Nga:

“1. Đăng ký nhà nước đối với các quyền về bất động sản và các giao dịch về bất động sản là sự kiện pháp lý công nhận và chứng thực bởi Nhà nước, sự phát sinh, hạn chế, chuyển dịch hoặc chấm dứt các quyền về bất động sản theo quy định của Bộ Luật Dân sự Liên bang Nga.

Đăng ký nhà nước là chứng cứ duy nhất về sự tồn tại của quyền đăng ký. Quyền đăng ký đối với bất động sản chỉ có thể bị tranh chấp theo thủ tục thông qua Tòa án.

2. Đăng ký nhà nước đối với các quyền được tiến hành trên toàn lãnh thổ Liên bang Nga theo trật tự do Luật Liêng bang này quy định bằng việc ghi nhận quyền đối với mỗi bất động sản vào Sổ đăng ký nhà nước thống nhất các quyền về bất động sản và các giao dịch về bất động sản.

3. Ngày đăng ký nhà nước đối với các quyền là ngày vào Sổ đăng ký các ghi chép về quyền.

4. Đăng ký nhà nước đối với các quyền được tiến hành tại nơi có bất động sản trong phạm vi khu vực đăng ký.

5. Việc cơ quan chức năng từ chối đăng ký nhà nước đối với các quyền hoặc trì hoãn đăng ký nhà nước có thể bị người có lợi ích liên quan kiện tại Tòa án, Tòa kinh tế” (Điều 2);

Như vậy, đăng ký bất động sản bao gồm 2 nội dung chủ yếu: (i) Đăng ký về tình trạng và lý lịch pháp lý bất động sản ; (ii) Đăng ký về quyền đối với bất động sản ;

Việc đăng ký bất động sản có một số đặc trưng chủ yếu sau đây:

- Hoạt động đăng ký bất động sản do cơ quan công quyền thực hiện; đây là công đoạn “đóng gói” hàng hóa bất động sản trước khi tham gia giao dịch trên thị trường;

- Các thông tin về tình trạng và lý lịch pháp lý của bất động sản được lưu giữ thông qua hệ thống hồ sơ địa chính của Nhà nước giúp các cơ quan công quyền quản lý chặt chẽ bất động sản;

- Hoạt động đăng ký bất động sản xác lập cơ sở pháp lý về quyền của một chủ sở hữu hoặc chủ sử dụng đối với bất động sản;

- Hoạt động đăng ký bất động sản được hiểu theo “nghĩa rộng” và “nghĩa hẹp”:

(i) Theo nghĩa rộng: Đăng ký bất động sản bao gồm đăng ký hiện trạng, lý lịch pháp lý của bất động sản và đăng ký quyền đối với bất động sản;

(ii) Theo nghĩa hẹp: Đăng ký bất động sản giới hạn ở việc đăng ký quyền đối với bất động sản;

Hoạt động đăng ký bất động sản do Nhà nước thực hiện nhằm đạt tới 2 mục đích cơ bản:

- Giúp Nhà nước quản lý chặt chẽ bất động sản;

- Đảm bảo sự an toàn về mặt pháp lý đối với các giao dịch về bất động sản;

Với ý nghĩa này, hoạt động đăng ký bất động sản vừa là nghĩa vụ của Nhà nước, vừa là nghĩa vụ của người sở hữu hoặc sử dụng Bất động sản. Điều này có nghĩa là để có thể quản lý chặt chẽ Bất động sản, Nhà nước cần thực hiện việc đăng ký hiện trạng và lý lịch pháp lý của Bất động sản và người sở hữu hoặc sử dụng Bất động sản phải có nghĩa vụ đăng ký Bất động sản với Nhà nước. Ở khía cạnh khác, việc đăng ký Bất động sản tại cơ quan công quyền chính là sự đảm bảo an toàn về mặt pháp lý đối với các giao dịch về Bất động sản do người dân thực hiện. Do vậy đối với người dân, đăng ký Bất động sản không chỉ là nghĩa vụ mà còn là quyền của họ; thông qua việc đăng ký này, Nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu hoặc chủ sử dụng đối với bất động sản. Tuy nhiên trên thực tế do chưa nhận thức được đầy đủ ý nghĩa của hoạt động đăng ký bất động sản; nên người dân dường như chỉ hiểu hoạt động này dưới khía cạnh nghĩa vụ mà chưa thấy được mục đích, lợi ích thiết thực do hoạt động đăng ký Bất động sản mang lại. Vì vậy, một bộ phận dân cư hiện vẫn chưa tự giác đi đăng ký Bất động sản tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền; thậm chí họ còn trốn tránh sự kiểm tra việc đăng ký Bất động sản của cơ quan nhà nước;.

2. Bàn về đăng ký Bất động sản hiện nay ở Việt Nam

Hiện nay việc đăng ký tình trạng và lý lịch pháp lý của Bất động sản ở nước ta do cơ quan quản lý hành chính nhà nước về Bất động sản thực hiện:

- Đăng ký quyền sử dụng đất do Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường cấp tỉnh hoặc Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường cấp huyện (đối với những nơi đã thành lập Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất) hay Phòng Tài nguyên và Môi trường (đối với những địa phương không có Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất) thực hiện;

- Đăng ký quyền sở hữu nhà và công trình xây dựng trên đất do Sở Xây dựng cấp tỉnh hoặc Phòng Xây dựng (hoặc Phòng quản lý đô thị - xây dựng) cấp huyện thực hiện;

- Đăng ký quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng do Cơ quan quản lý nhà nước về lâm nghiệp ở các địa phương có rừng thực hiện;

Mặt khác, việc đăng ký về quyền đối với Bất động sản hoặc những biến động trong quá trình sử dụng Bất động sản (thay đổi chủ sử dụng, biến động về diện tích, vị trí địa lý, hình thể v.v) chủ yếu vẫn do cơ quan quản lý nhà nước về từng loại Bất động sản thực hiện;

Như vậy, ở Việt Nam hoạt động đăng ký Bất động sản do cơ quan quản lý nhà nước về Bất động sản thực hiện; theo đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với Bất động sản vừa thực hiện việc đăng ký bất động sản. Chúng tôi cho rằng hoạt động đăng ký này của cơ quan quản lý nhà nước là hoạt động đăng ký mang tính chất hành chính. Điều này có nghĩa là hoạt động đăng ký do cơ quan quản lý nhà nước đối với Bất động sảntiến hành trước tiên và chủ yếu phục vụ cho yêu cầu của quản lý nhà nước đối với bất động sản: Đăng ký để cơ quan công quyền nắm được hiện trạng chiếm hữu, sử dụng bất động sản; chủ sở hữu hoặc chủ sử dụng bất động sản; diện tích, đặc điểm, vị trí, nguồn gốc của Bất động sản… Hơn nữa, hoạt động đăng ký Bất động sản được điều chỉnh bởi các đạo luật chuyên ngành: Luật đất đai, Luật xây dựng, Luật về nhà ở, Luật bảo vệ và phát triển rừng v.v mà chưa có một đạo luật điều chỉnh thống nhất về hoạt động này. Việc điều chỉnh hoạt động đăng ký Bất động sản do các quy định nằm rải rác trong các đạo luật chuyên ngành khác nhau đã gây ra sự chồng chéo, mâu thuẫn, không thống nhất về một số nội dung và làm giảm hiệu quả công tác quản lý nhà nước đối với Bất động sản và kéo chỉ số về tính công khai, minh bạch của thị trường Bất động sản nước ta xuống vị trí rất thấp so với các nước khác trong khu vực. Thực trạng đăng ký Bất động sản do nhiều cơ quan quản lý nhà nước về từng loại Bất động sảnthực hiện dẫn đến sự thiếu thống nhất, phân tán, thể hiện sự “cát cứ” của các cơ quan công quyền đối với từng lĩnh vực Bất động sảnmà họ được giao nhiệm vụ quản lý nhà nước. Bên cạnh đó do không có sự liên thông, trao đổi thông tin về việc đăng ký từng loại Bất động sảngiữa các cơ quan quản lý nhà nước về Bất động sảnnên đã gây khó khăn trong công tác thống nhất quản lý về đăng ký Bất động sảnvà gây phiền hà cho người dân trong việc đăng ký Bất động sảnđể Nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của họ đối với Bất động sản. Trong một số trường hợp cụ thể, cơ quan nhà nước thực hiện việc đăng ký Bất động sảnkhông chịu cung cấp thông tin về hiện trạng, lý lịch pháp lý của Bất động sảncho công chứng; coi đó như là một bí mật mà chỉ cơ quan họ biết. Ví dụ: khi người dân đem giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đi thế chấp tại ngân hàng hoặc tổ chức tín dụng để vay vốn; các tổ chức tín dụng nhận thế chấp gặp nhiều khó khăn trong việc thẩm tra về tính hợp pháp của tài sản thế chấp là quyền sử dụng đất, thẩm tra tư cách hợp pháp của người thế chấp đối với quyền sử dụng đất được thế chấp là tài sản bảo đảm cho một quan hệ tín dụng do không có sự liên thông, trao đổi thông tin liên quan đến Bất động sảnthế chấp giữa cơ quan thực hiện việc đăng ký Bất động sảnvới ngân hàng, các tổ chức tín dụng. Để khắc phục những tồn tại trên đây thì việc trao hoạt động đăng ký Bất động sảncho một cơ quan dịch vụ công thực hiện là một giải pháp mang lại nhiều tiện ích hơn cho xã hội.

II. PHÂN BIỆT CHỨC NĂNG QUẢN LÝ CỦA CƠ QUAN NHÀ NƯỚC VỀ BẤT ĐỘNG SẢN VÀ CHỨC NĂNG CỦA CƠ QUAN ĐĂNG KÝ

Đề cập đến Bất động sảnthì trước tiên và quan trọng nhất phải nói đến đất đai. Ở Việt Nam, với đặc thù đất đai - Bất động sảnquan trọng nhất - thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đất đai, Nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng trong hoạt động đăng ký Bất động sảnđối với đất đai. Tuy nhiên, hoạt động đăng ký Bất động sảnđối với đất đai chỉ được thực hiện sau khi Nhà nước “trao quyền” sử dụng đất cho người sử dụng. Bởi lẽ xét về mặt lý luận, mặc dù đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu song trên thực tế Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất mà trao đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (gọi chung là người sử dụng đất) chiếm hữu, sử dụng ổn định, lâu dài thông qua các hành vi hành chính: giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất của người đang sử dụng đất ổn định. Hành vi xác lập quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất bắt đầu từ việc tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nộp đơn xin giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất và kết thúc khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra một quyết định hành chính giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất cho người đang sử dụng đất ổn định; đồng thời, người sử dụng đất phải thực hiện nghĩa vụ tài chính liên quan đến việc xác lập quyền sử dụng đất (nếu có). Sau thời điểm này, người sử dụng đất được pháp luật cho hưởng các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Mặc dù vậy để thực hiện các quyền đối với đất đai, người sử dụng đất phải thực hiện thủ tục tiếp theo là đăng ký quyền sử dụng đất để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, với bản chất là việc chính thức ghi vào văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền những thông tin cần thiết của sự kiện làm phát sinh quyền sử dụng đối với đất đai. Chỉ sau khi đăng ký quyền đối với đất đai, người sử dụng đất mới được thực hiện các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất. Ở một khía cạnh khác, việc đăng ký Bất động sảnlà một hình thức để chủ sở hữu hoặc chủ sử dụng tuyên bố thông tin về quyền của mình đối với cho những người khác. Điều này giúp cho các bên có thể dễ dàng tiếp cận thông tin về Bất động sảntrước khi họ xác lập một giao dịch đối với Bất động sảnđó;

Như phần trên đã đề cập, ở Việt Nam, do tính chất đặc thù của chế độ sở hữu đất đai, nên Nhà nước có vai trò rất quan trọng trong quản lý đất đai. Nhà nước muốn quản lý chặt chẽ đất đai thì không thể không thực hiện việc đăng ký quyền sử dụng đất. Điều này cũng được áp dụng tương tự đối với các Bất động sảnkhác. Tuy nhiên trong điều kiện kinh tế thị trường khi quyền sở hữu về tài sản của người dân được pháp luật tôn trọng và bảo hộ; đồng thời để tạo điều kiện cho các giao dịch về Bất động sảnđược xác lập nhanh chóng và thuận tiện thì nên có sự tách bạch về chức năng quản lý của cơ quan nhà nước về Bất động sảnvới chức năng của cơ quan đăng ký. Theo chúng tôi thì sự phân biệt này được thể hiện ở một vài khía cạnh cụ thể sau đây: