Một số vấn đề cần trao đổi

Một số vấn đề cần trao đổi

Để làm rõ hơn một số vấn đề trong quá trình xây dựng dự thảo luật, cần tập trung trao đổi, thảo luận về một số vấn đề sau đây :

1. Về mô hình cơ quan đăng ký bất động sản

Theo pháp luật hiện hành về đất đai, nhà ở, hiện nay đang tồn tại hai hệ thống cơ quan đăng ký bất động sản, đó là:

a) Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước: Uỷ ban nhân dân cấp có thẩm quyền đứng ra xác lập và công nhận quyền của người sử dụng đất thông qua việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng.

b) Hệ thống cơ quan đăng ký là tổ chức dịch vụ công (các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất hiện nay) thực hiện đăng ký các giao dịch về quyền sử dụng đất. Những giao dịch bảo đảm bằng nhà ở, công trình xây dựng cũng được đăng ký tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất

Mô hình cơ quan đăng ký bất động sản nêu trên hiện đang gây ra những bất cập sau đây:

Thứ nhất, mô hình cơ quan đăng ký hiện nay chưa thể hiện được chủ trương cải cách hành chính, chưa tách biệt hoàn toàn chức năng đăng ký là hoạt động dịch vụ công với chức năng quản lý nhà nước

Việc cơ quan quản lý hành chính các cấp tham gia vào quá trình công nhận việc xác lập các quyền dân sự đối với bất động sản có những hạn chế cơ bản sau đây:

- Việc đăng ký bất động sản thường có xu hướng bị hành chính hoá, theo đó, việc xác lập các quyền, lợi ích hợp pháp đối với bất động sản từ các quan hệ dân sự, kinh tế bị phụ thuộc vào ý chí của cơ quan đăng ký nhiều hơn là các căn cứ luật định.

- Đăng ký xác lập quyền đối với tài sản theo quy định của pháp luật dân sự là một nhiệm vụ thứ yếu so với những nhiệm vụ khác của các cơ quan hành chính, cơ quan quản lý về bất động sản. Do đó, trên thực tế các cơ quan này chưa thực sự chú trọng đến công tác đăng ký bất động sản, đặc biệt là đăng ký các giao dịch về bất động sản không làm chuyển dịch quyền sở hữu, quyền sử dụng đất (chỉ thực sự chú trọng đến khâu đăng ký lần đầu tiên đối với bất động sản nhằm nắm được những thông tin mang tính kỹ thuật, đáp ứng các yêu cầu quản lý hành chính đối với bất động sản đó), từ đó gây ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân.

Thứ hai, có sự phân tán về thẩm quyền đăng ký bất động sản

- Phân tán theo loại tài sản là đất đai, nhà ở, công trình xây dựng, rừng, cụ thể là tương ứng với mỗi loại tài sản thì có một cơ quan đăng ký. Theo đó, trên cùng một địa giới hành chính (tỉnh, thành phố; quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) các bất động sản lại có thể thuộc thẩm quyền đăng ký của nhiều cơ quan khác nhau.

- Phân tán theo tư cách chủ thể của người có quyền sở hữu bất động sản, quyền sử dụng đất. Thực tế này xuất phát từ nguyên tắc phân định thẩm quyền đăng ký bất động sản. Cụ thể, cùng một thửa đất, nhưng nếu chủ sử dụng là tổ chức thì việc đăng ký bất động sản đối với thửa đất đó phải được thực hiện tại cơ quan cấp tỉnh; sau đó nếu chuyển quyền sử dụng cho cá nhân, hộ gia đình thì việc đăng ký bất động sản đối với thửa đất đó lại được thực hiện tại cơ quan cấp huyện. Do đó, nếu mỗi bất động sản chỉ có một bộ hồ sơ duy nhất, thì mỗi khi chuyển giao thẩm quyền đăng ký sẽ phải chuyển giao cả hồ sơ pháp lý của bất động sản đó.

Thứ ba, mô hình cơ quan đăng ký hiện hành không phù hợp với điều kiện của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, chưa góp phần đáp ứng yêu cầu “hình thành và phát triển thị trường bất động sản, bao gồm cả quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật” (Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX Đảng Cộng sản Việt Nam về Chiến lược phát triển kinh tế- xã hội 10 năm 2001-2010).

Để có một thị trường bất động sản minh bạch và phát triển, thì điều kiện tiên quyết là phải có nguồn hàng hoá- bất động sản phong phú, đủ điều kiện giao dịch và các hàng hoá đó khi tham gia vào thị trường phải có khả năng lưu thông, chuyển đổi một cách công khai, thuận tiện, dưới sự thừa nhận và bảo hộ của pháp luật. Tuy nhiên, bất động sản- với ý nghĩa là một loại hàng hoá luôn bao gồm đất và các tài sản có trên đất. Như vậy, cơ chế đăng ký và hệ thống đăng ký hiện nay chưa tạo ra được một “hồ sơ”, “lý lịch” tập trung, rõ ràng, dễ dàng tiếp cận đối với bất động sản - hàng hoá.

Do vậy, vấn đề cần thảo luận là:

* Cơ quan đăng ký bất động sản là tổ chức dịch vụ công?

* Có nên tiếp tục phân định thẩm quyền đăng ký theo tư cách pháp lý của chủ sở hữu tài sản, người sử dụng đất (tổ chức hay là hộ gia đình, cá nhân) hay không?

* Cơ quan đăng ký bất động sản được tổ chức như thế nào trong mối quan hệ với cơ quan quản lý nhà nước về đất đai, cơ quan quản lý nhà nước về nhà ở tại địa phương

Kiến nghị trong dự thảo luật Đăng ký bất động sản:

Luật Đăng ký bất động sản dự kiến xây dựng mô hình tổ chức đăng ký bất động sản như sau:

Cơ quan đăng ký bất động sản tại địa phương là một hệ thống các Văn phòng đăng ký bất động sản do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập (trên cơ sở kiến nghị của cơ quan giúp việc quản lý về đăng ký bất động sản), là đơn vị sự nghiệp hoạt động có thu, có thẩm quyền đăng ký trong một địa giới hành chính nhất định do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân quyết định.

Số lượng các Văn phòng đăng ký bất động sản trong một tỉnh, thành phố sẽ phụ thuộc vào tình hình, điều kiện kinh tế, xã hội của địa phương đó và do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định.

Điều kiện tiên quyết là phải thay đổi cách nhìn nhận về bản chất của hoạt động đăng ký bất động sản. Đăng ký bất động sản không nên coi là việc Nhà nước (đại diện là các cơ quan quản lý hành chính- Uỷ ban nhân dân) đứng ra xem xét, công nhận quyền dân sự đối với bất động sản. Cần coi đăng ký bất động sản chỉ là sự xem xét, ghi nhận lại những căn cứ xác lập, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền dân sự đối với bất động sản do một cơ quan có đủ năng lực, bảo đảm được tính khách quan thực hiện. Khi đó, tất cả các căn cứ xác lập, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền dân sự đối với bất động sản, nếu được xuất trình đầy đủ, theo một thủ tục đúng luật định thì đều có thể được ghi nhận tại cơ quan đăng ký bất động sản

2. Phân định rõ chức năng quản lý của cơ quan nhà nước về bất động sản và chức năng của cơ quan đăng ký

Cơ quan đăng ký bất động sản thực hiện chức năng:

- Tổ chức đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất và đăng ký các giao dịch liên quan đến các bất động sản;

- Xây dựng và quản lý hệ thống cơ sở thông tin dữ liệu về đăng ký bất động sản; quản lý và cung cấp thông tin về đăng ký bất động sản;

Như vậy, nội dung quản lý nêu trên sẽ không trùng với nội dung quản lý nhà nước đối với bất động sản của các Bộ chức năng (tài nguyên môi trường, xây dựng, rừng), cụ thể là:

- Nội dung quản lý nhà nước đối với đất đai bao gồm: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quản lý thông tin địa chính đối với đất đai; thủ tục để Nhà nước, với tư cách chủ sở hữu đất đai, thực hiện các định đoạt đối với loại tài sản đặc thù này như giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất,…; quản lý việc sử dụng nguồn lực đất đai...

- Nội dung quản lý nhà nước đối với nhà ở, công trình xây dựng khác (liên quan đến chính sách về nhà ở, quản lý nhà ở; quản lý hoạt động xây dựng v.v…) bao gồm: quy hoạch về xây dựng; quản lý chất lượng công trình xây dựng; xây dựng chính sách phát triển nhà ở, các điều kiện đối với giao dịch về nhà ở v.v…

3. Cách thức lập Sổ đăng ký và cấp Giấy chứng nhận về chủ quyền đối với bất động sản.

3.1. Sổ đăng ký là nơi lưu giữ tập trung các thông tin về quyền đối với bất động sản. Trên thế giới có những cách thức hình thành Sổ đăng ký khác nhau, tiêu biểu là:

a) Chế độ đăng ký Giấy chứng nhận, còn được gọi là đăng ký chứng thư theo đó, thông tin về bất động sản được lưu giữ dưới dạng tổng hợp các văn bản, tài liệu là căn cứ của việc đăng ký (tiêu biểu là Pháp, Mỹ). Cơ quan đăng ký khi tiếp nhận các chứng thư là căn cứ của việc xác lập quyền thì lưu giữ tập trung theo những tiêu chí nhất định. Điểm hạn chế của phương thức này là công chúng rất khó biết được quá trình thay đổi về quyền đối với bất động sản.

b) Chủ nghĩa hình thành theo vật (Đức, Nhật Bản, hệ thống Torrens): theo đó, cơ quan đăng ký thực hiện việc ghi nhận mọi sự xác lập, biến động về quyền đối với bất động sản theo từng đơn vị bất động sản nhất định.

Vậy Việt Nam nên lựa chọn theo phương án nào?

3.2. Vai trò của Giấy chứng nhận quyền đối với bất động sản: Việc xem xét vai trò của Giấy chứng nhận quyền đối với bất động sản phải được đặt trong mối quan hệ với Sổ Đăng ký bất động sản.

Trong trường hợp không có Sổ đăng ký bất động sản, hoặc có Sổ đăng ký bất động sản nhưng không được công bố công khai, rộng rãi cho người dân, thì Giấy chứng nhận quyền đối với bất động sản có vai trò quan trọng trong giao dịch dân sự, bởi nó là chứng cứ quan trọng thể hiện quyền đối với bất động sản. Tuy nhiên, nếu đã có Sổ đăng ký bất động sản thực hiện chức năng công khai thông tin về việc ai có quyền đối với bất động sản, nội dung của quyền đó là gì thì việc nắm giữ giấy chứng nhận quyền chỉ có ý nghĩa tâm lý, tạo cho đương sự cảm giác an tâm rằng mình đang nắm quyền đã được đăng ký. Ngoài ra, cũng có thể coi giấy đó là một trong những chứng cứ để chứng minh mình là người thực sự có quyền khi thực hiện đăng ký thay đổi quyền (nếu không có giấy đó do bị mất, hư hỏng thì vẫn chứng minh được thông qua Sổ đăng ký).

Như vậy, trong quá trình hoàn thiện hệ thống đăng ký bất động sản tại Việt Nam, cần xác định Giấy chứng nhận quyền đối với bất động sản sẽ giữ vai trò như thế nào trong giao dịch dân sự khi đã có Sổ đăng ký? Yêu cầu thống nhất cấp một loại giấy chứng nhận đối với bất động sản cần phải được hiểu như thế nào?

4. Về cơ chế chia sẻ thông tin giữa cơ quan đăng ký bất động sản, cơ quan quản lý chuyên ngành đối với từng loại bất động sản và người dân

Hiện nay, pháp luật hiện hành chưa có quy định cơ chế chia sẻ thông tin giữa các cơ quan đang thực hiện đăng ký bất động sản, cơ quan quản lý chuyên ngành đối với từng loại bất động sản và tổ chức, cá nhân có nhu cầu tìm hiểu thông tin.

Trên thực tế, mỗi cơ quan đăng ký bất động sản (tương ứng với mỗi loại bất động sản: nhà, đất) có hệ thống dữ liệu riêng về bất động sản với quy trình quản lý, tra cứu riêng. Do thông tin về nhà và đất được lưu giữa tại hai cơ quan nhà và đất khác nhau dẫn đến tình trạng thông tin không thống nhất. Cơ quan đăng ký đất đai không có thông tin về nhà ở gắn liền với đất đó và ngược lại. Đồng thời, tổ chức cá nhân có nhu cầu tìm hiểu thông tin về bất động sản nhưng không được đáp ứng do: (1) họ không biết tìm hiểu thông tin ở đâu; (2) hỏi thông tin nhưng không được trả lời; (3) việc cung cấp thông tin không được thực hiện theo đúng trình tự, thủ tục pháp luật quy định, thông tin không được cung cấp dưới hình thức pháp lý bằng văn bản, nên không bảo đảm giá trị pháp lý của thông tin cung cấp.

Do vậy, kiến nghị trong dự thảo luật Đăng ký bất động sản:

a) Luật Đăng ký bất động sản cần xây dựng Hệ thống dữ liệu quốc gia về bất động sản;

b) Xây dựng cơ chế trao đổi, phối hợp trên cơ sở công khai hoá các thông tin do mỗi cơ quan quản lý;

c) Phạm vi quản lý và cung cấp thông tin cần xác định rõ theo hướng:

- Các cơ quan quản lý chuyên ngành đối với từng loại bất động sản về mặt kỹ thuật, hành chính quản lý và chịu trách nhiệm về việc cung cấp các thông tin sau đây: đặc điểm, tính chất của bất động sản; vị trí của bất động sản; mục đích sử dụng bất động sản; người trực tiếp khai thác, sử dụng công năng của bất động sản (không cần quan tâm đến quyền dân sự của người đó đối với bất động sản là như thế nào);

- Cơ quan đăng ký bất động sản quản lý và chịu trách nhiệm về việc cung cấp các thông tin sau đây: người có quyền sở hữu bất động sản, quyền sử dụng đất; các thay đổi, hạn chế về quyền dân sự đối với bất động sản.

- Về phía người dân và tổ chức, cá nhân có liên quan:

+ Trường hợp muốn tìm hiểu thông tin về hiện trạng vật lý của bất động sản hoặc đăng ký thay đổi hiện trạng vật lý của bất động sản thì phải nộp đơn hoặc thông báo tới cơ quan quản lý chuyên ngành đối với từng loại bất động sản về mặt kỹ thuật, hành chính. Trường hợp đăng ký thay đổi hiện trạng vật lý của bất động sản thì thông thường không bắt buộc phải cập nhật thông tin tại cơ quan đăng ký bất động sản (chỉ cần xuất trình chứng cứ đã đăng ký hoặc thông báo, nếu sau này có đăng ký tại cơ quan đăng ký bất động sản); tuy nhiên, riêng trường hợp đăng ký thay đổi về mục đích, thời hạn, hình thức sử dụng đất tại cơ quan quản lý đất đai hoặc đăng ký thay đổi khác tại cơ quan quản lý chuyên ngành mà dẫn đến hạn chế về quyền đối với bất động sản, thì thay đổi đó phải được cập nhật kịp thời tại cơ quan đăng ký bất động sản thông qua cơ chế trao đổi thông tin (trường hợp thay đổi dẫn đến mở rộng quyền hơn thì cũng không bắt buộc).

+ Trường hợp muốn tìm hiểu thông tin về hiện trạng pháp lý của bất động sản hoặc đăng ký thay đổi hiện trạng pháp lý của bất động sản thì phải nộp đơn hoặc thông báo tới cơ quan đăng ký bất động sản. Trường hợp thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền mà dẫn đến thay đổi về người trực tiếp khai thác, sử dụng công năng bất động sản thì thay đổi đó phải được cập nhật kịp thời tại cơ quan quản lý chuyên ngành thông qua cơ chế trao đổi thông tin (các trường hợp khác thì không cần thiết).

5. Đăng ký qua mạng

Tin học hoá công tác đăng ký bất động sản, đặc biệt là vấn đề đăng ký qua mạng là nội dung quan trọng, có ý nghĩa rất lớn trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động đăng ký bất động sản. Tuy nhiên, tại Việt Nam, điều kiện cơ sở vật chất kỹ thuật cũng như việc ứng dụng tin học vào công tác đăng ký tại các địa phương tiến còn hạn chế. Đa số các địa phương đều tiến hành đăng ký và lưu trữ kết quả bằng máy vi tính. Tuy nhiên, mức độ vi tính hoá còn có sự khác nhau giữa các tỉnh miền núi và đồng bằng, thành thị và nông thôn. Đồng thời mức độ tin học hoá công tác đăng ký giữa các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp tỉnh và Văn phòng đăng ký cấp huyện hiện nay còn có sự chênh lệch rất lớn.

Do đó, cơ chế đăng ký qua mạng (các yếu tố mang tính kỹ thuật) là nội dung lớn cần có sự tư vấn của các chuyên gia pháp lý, các luật sư của Nhật Bản để nhằm đạt được mục tiêu xây dựng một hệ thống đăng ký:

- Mang tính toàn diện nghĩa là một hệ thống đăng ký tập trung thống nhất đối với mọi loại bất động sản.

- Mang tính hiệu quả, đảm bảo định hướng phục vụ công chúng. Trong bối cảnh nước ta hiện nay, điều đó hết sức cần thiết nhằm tạo môi trường pháp lý thông thoáng, thu hút đầu tư trong và ngoài nước.

- Mang tính rõ ràng, dễ hiểu, thân thiện tức là công chúng có thể tiếp cận được đầy đủ và rõ ràng các nội dung đăng ký.

- Mang tính đơn giản và thuận tiện cho người thực hiện đăng ký.