Góp ý của ông Nguyễn Tuấn Khanh – Viện Khoa học Thanh tra

MỘT SỐ Ý KIẾN GÓP Ý XÂY DỰNG DỰ THẢO NGHỊ ĐỊNH QUY ĐỊNH CHI TIẾT Và HƯỚNG DẪN THI HÀNH MỘT SỐ ĐIỀU CỦA LUẬT TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG CỦA NHÀ NƯỚC

ThS. Nguyễn Tuấn Khanh

Viện Khoa học Thanh tra

I. Về phạm vi điều chỉnh

Để bảo đảm thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và theo quy định của luật này thì Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có trách nhiệm quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các điều, khoản được giao trong Luật; hướng dẫn những nội dung cần thiết khác của Luật này để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước. Trong khi đó, tại Điều 1 Dự thảo về phạm vi điều chỉnh, Nghị định này quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước về giải quyết bồi thường tại cơ quan có trách nhiệm bồi thường và trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án. Theo tinh thần của Dự thảo Nghị định, các vấn đề như thủ tục giải quyết bồi thường; cấp phát, chi trả tiền bồi thường; trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ đã gây thiệt hại trong lĩnh vực tố tụng sẽ được quy định trong Nghị định này.

Phạm vi điều chỉnh của Nghị định cần phải được xem xét lại. Vì rằng, việc Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là điều không thể tránh khỏi trong quá trình thực hiện Luật. Ngoài ra, các cơ quan này (và cả Bộ Công An, Bộ Quốc Phòng) còn phải ban hướng dẫn cả nội dung quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động tố tụng. Như vậy, với phạm vi điều chỉnh như Dự thảo Nghị định thì để giải quyết bồi thường trong tố tụng cần phải áp dụng nhiều văn bản, có văn bản quy định về việc xác định cơ quan bồi thường, có văn bản lại chỉ quy định trình tự thủ tục giải quyết bồi thường. Trong khi đó, trình tự thủ tục bồi thường và cơ quan giải quyết bồi thường là không thể tách rời nhau. Đây là điểm bất hợp lý, có thể gây nhiều khó khăn trong việc thực hiện. Vì vậy, Nghị định này chỉ nên quy định về giải quyết bồi thường tại cơ quan có trách nhiệm bồi thường, trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án, không nên quy định trong hoạt động tố tụng; quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án dân sự.

II. Về quy định hướng dẫn giải quyết bồi thường tại cơ quan có trách nhiệm bồi thường và vấn đề hoàn trả

1. Đoạn 3 khoản 1 Điều 6 quy định: “Trường hợp cơ quan có trách nhiệm bồi thường hoạt động theo chế độ tập thể thì tập thể cơ quan quyết cử người đại diện thực hiện việc giải quyết bồi thường”. Quy định này là không cần thiết vì không phù hợp với thực tế hiện nay và chồng chéo với một số quy định khác trong Dự thảo Nghị định. Ví dụ, tại Điều 7 Dự thảo quy định “Người đại diện thực hiện việc giải quyết bồi thường chịu trách nhiệm trước thủ trưởng cơ quan về việc giải quyết bồi thường” hay Điều 8 quy định “Thủ trưởng cơ quan chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc giải quyết bồi thường” mà không có quy định “tập thể cơ quan”.

2. Thực hiện Nghị quyết số 388/2003/NQ - UBTVQH11 ngày 17 tháng 3 năm 2003 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra cho thấy việc xác định thiệt hại làm căn cứ xác định mức bồi thường trong nhiều trường hợp rất khó khăn. Tại Điều 9, Dự thảo mới chỉ cụ thể hóa thời gian xác minh và người trực tiếp tổ chức việc xác minh (người đại diện thực hiện việc giải quyết bồi thường – khoản a Điều 7 Dự thảo Nghị định) mà chưa quy định chi tiết nguyên tắc, cách thức khi tiến hành xác minh thiệt hại. Để khắc phục những tồn tại, bất cập đó trong việc bồi thường thiệt hại (cả lĩnh vực quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án), Dự thảo Nghị định cần quy định cụ thể hơn về việc xác minh thiệt hại để có thể áp dụng được ngay hoặc làm căn cứ để Bộ Tư pháp ban hành văn bản hướng dẫn trình tự, thủ tục tiến hành xác minh thiệt hại trong lĩnh vực quản lý hành chính và thi hành án dân sự.

3. Khoản d Điều 10 Dự thảo Nghị định quy định người thực hiện chuyển giao quyết định giải quyết bồi thường gồm có: “những người khác do pháp luật quy định”. Do đây là Nghị định hướng dẫn thi hành do đó không nên có quy định “những người khác do pháp luật quy định” mà nên quy định theo hướng liệt kê chi tiết, cụ thể những người thực hiện chuyển giao quyết định giải quyết bồi thường.

4. Điều 11 về thủ tục trả lại tài sản quy định đã quy định khá chi tiết về việc trả lại tài sản. Tuy nhiên để bảo đảm quyền tài sản của người bị thiệt hại và nâng cao trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong thực thi công vụ, cần có quy định bồi thường thiệt hại (quy giá trị tài sản thành tiền) nếu tài sản bị thất thoát, hư hỏng trong quá trình các cơ quan nhà nước thu giữ, tạm giữ, kê biên, tịch thu.

5. Điều 16 Dự thảo Nghị định quy định về xác định mức hoàn trả.

Khoản 1 Điều 57 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định căn cứ xác định mức hoàn trả bao gồm: Mức độ lỗi của người thi hành công vụ; Mức độ thiệt hại đã gây ra; Điều kiện kinh tế của người thi hành công vụ. Điều 16 Dự thảo Nghị định quy định “việc xác định mức hoàn trả được thực hiện theo các căn cứ quy định tại khoản 1 Điều 57 Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và theo các nguyên tắc sau đây: “1. Trường hợp người thi hành công vụ có lỗi cố ý gây ra thiệt hại…. 2. Trường hợp người thi hành công vụ có lỗi vô ý gây thiệt hại…”. Như vậy, các nguyên tắc trên về bản chất là cụ thể hóa mức độ lỗi của người thi hành công vụ. Để hướng dẫn đầy đủ những nội dung liên quan đến việc xác định mức hoàn trả thì các căn cứ xác định mức hoàn trả dựa trên mức độ thiệt hại đã gây ra và điều kiện kinh tế của người thi hành công vụ trong Khoản 1 Điều 57 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cũng cần phải được quy định chi tiết.

6. Điều 17 Dự thảo Nghị định quy định về ban hành quyết định hoàn trả.

Khoản 1 điều 19 Dự thảo Nghị định quy định: “Người thi hành công vụ gây ra thiệt hại phải thực hiện đúng thời hạn, mức và phương thức hoàn trả ghi trong quyết định hoàn trả”.  Để thống nhất với nội dung tại khoản 1 điều 19 Dự thảo thì Điều 17 Dự thảo cần bổ sung quy định về nội dung cơ bản của Quyết định hoàn trả: thời hạn, phương thức hoàn trả (một lần, nhiều lần hay trừ vào lương…)

7. Khoản 4 Điều 19 Dự thảo Nghị định quy định: “Số tiền hoàn trả phải được theo dõi, quản lý và sử dụng theo đúng quy định của pháp luật”.

Điều 63 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định: “Cơ quan có trách nhiệm bồi thường phải nộp đầy đủ, kịp thời toàn bộ khoản tiền hoàn trả vào ngân sách nhà nước. Việc quản lý, sử dụng tiền hoàn trả thực hiện theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước. Để thống nhất với Điều 63 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, Khoản 4 Điều 19 Dự thảo Nghị định cần quy định đầy đủ và chính xác là: “Số tiền hoàn trả phải được theo dõi, quản lý và sử dụng theo đúng quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước”

8. Điều 20 Dự thảo Nghị định quy định về xử lý người thi hành công vụ cố ý không thực hiện nghĩa vụ hoàn trả.

Để bảo đảm việc hoàn trả được thực hiện kịp thời, cần quy định cụ thể thời gian thông báo quyết định hoàn trả đến người hoàn trả; quy định cụ thể thời hạn thông báo (lần thứ hai, lần thứ ba) về nghĩa vụ hoàn trả tới người thi hành công vụ để làm căn cứ xử lý theo quy định tại khoản 1 Điều 20 (Người thi hành công vụ đã được cơ quan có trách nhiệm bồi thường thông báo đến lần thứ ba về nghĩa vụ của mình mà cố tình không thực hiện nghĩa vụ hoàn trả thì bị kỷ luật theo quy định của pháp luật)

9. Khoản 2 Điều 20 Dự thảo Nghị định quy định: “Trường hợp người thi hành công vụ đã chuyển công tác tại cơ quan khác trong bộ máy nhà nước thì cơ quan nhà nước đó có trách nhiệm đôn đốc việc thực hiện nghĩa vụ hoàn trả và quyết định biện pháp xử lý theo quy định tại khoản 1 Điều này”.

Để phù hợp với thực tế quản lý cán bộ, công chức và người lao động trong các cơ quan, tổ chức nhà nước hiện nay, nên sửa đổi nội dung trên thành “Trường hợp người thi hành công vụ đã chuyển công tác sang cơ quan, tổ chức nhà nước khác thì cơ quan, tổ chức nhà nước đó có trách nhiệm đôn đốc việc thực hiện nghĩa vụ hoàn trả và quyết định biện pháp xử lý theo quy định tại khoản 1 Điều này”.

10. Điều 20 Dự thảo Nghị định quy định xử lý người thi hành công vụ cố ý không thực hiện nghĩa vụ hoàn trả, tuy nhiên, khoản 3 Điều 20 Dự thảo lại quy định: “Trường hợp người thi hành công vụ không còn làm việc trong các cơ quan nhà nước thì cơ quan có trách nhiệm bồi thường thực hiện các biện pháp thu hồi khoản tiền hoàn trả theo quy định của pháp luật”. Đây không phải là biện pháp xử lý mà chỉ là yêu cầu biên có liên quan thực hiện nghĩa vụ tài sản. Vì vậy, nên tách Khoản 3 Điều 20 Dự thảo quy định về xử lý người thi hành công vụ cố ý không thực hiện nghĩa vụ hoàn trả trong Dự thảo Nghị định thành một điều riêng quy định về việc thu hồi tài sản trong trường hợp người thi hành công vụ không còn làm việc trong các cơ quan, tổ chức nhà nước, quy định “Trường hợp người thi hành công vụ không còn làm việc trong các cơ quan nhà nước thì có quan có trách nhiệm bồi thường thực hiện các biện pháp thu hồi khoản tiền hoàn trả theo quy định của pháp luật” việt lại thành “Trường hợp người thi hành công vụ không còn làm việc trong các cơ quan, tổ chức nhà nước thì có quan có trách nhiệm bồi thường thực hiện các biện pháp thu hồi khoản tiền hoàn trả theo quy định của pháp luật”.

III. Về điều kiện bảo đảm việc tổ chức để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về công tác bồi thường

 Theo Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước, trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về công tác bồi thường được giao cho các cơ quan nhà nước. Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án.

Dự thảo Nghị định định quy định theo hướng  trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về công tác bồi thường được giao cho các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương theo nguyên tắc cơ quan nhà nước cấp trên thực hiện nhiệm vụ quản lý về công tác bồi thường đối với cơ quan cấp dưới. Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án. Nhiều nội dung quản lý nhà nước về bồi thường được giao cụ thể cho các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, trong đó, có một trong những nhiệm vụ quan trọng và rất khó trong quản lý nhà nước về bồi thường là xác định xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường trong trường hợp người bị thiệt hai yêu cầu hoặc có sự không thống nhất về trách nhiệm giải quyết bồi thường (từ điều 23 đến điều 26 Dự thảo Nghị định quy định giao chức năng này cho các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp). Như vậy, cần nghiên cứu kỹ việc thành lập đơn vị mới chuyên làm chức năng quản lý nhà nước về công tác bồi thường. Việc thành lập đơn vị mới cần phải cần phải xuất phát từ đòi hỏi của việc tổ chức thực hiện Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước, chỉ nên nghiên cứu sự cần thiết cho việc thành lập đơn vị này sau khi đã có tổng kết, đánh giá việc thực hiện Luật này và đặc biệt là phù hợp với điều kiện cải cách hành chính ở nước ta hiện nay./.