Báo cáo tổng hợp của VCCI góp ý Dự thảo Nghị định về tập đoàn kinh tế nhà nước

Tổng kết Hội thảo góp ý về Dự thảo Nghị định về Tập đoàn kinh tế nhà nước

Ngày 21 tháng 11 năm 2008, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) đã phối hợp với Viện Nhà nước và Pháp luật, có sự tham gia của đại diện Ban soạn thảo Nghị định, tổ chức hội thảo góp ý cho Dự thảo này. Sau khi tổng hợp các ý kiến của các doanh nghiệp, hiệp hội và chuyên gia, VCCI xin gửi tới qúy Bộ các ý kiến như sau:

I. Về quan điểm tiếp cận

Trên cơ sở yêu cầu của sự phát triển kinh tế, tính phù hợp với thực tiễn, thông lệ quốc tế và những yêu cầu cơ bản về pháp lý đối với một văn bản pháp luật, khi ban hành, Dự thảo cần đảm bảo đồng thời và ở mức tốt nhất có thể các nguyên tắc cơ bản sau đây:

(i) Đảm bảo tính thống nhất, phù hợp với các quy định pháp luật khác như Luật Doanh nghiệp, Nghị định 139/2007/NĐCP và các quy định pháp luật liên quan.

(ii) Đảm bảo tính rõ ràng, minh bạch trong các quy định.

(iii) Đảm bảo tính hợp lý, khả thi và hiệu quả trong quá trình thực thi.

II. Một số góp ý cụ thể

1. Về cơ sở ban hành Nghị định

1.1 Về cơ sở pháp lý

Đề nghị Ban soạn thảo xem xét lại căn cứ pháp lý để ban hành Nghị định này. Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 2003 chỉ đưa ra khái niệm Tổng công ty mà không đưa ra khái niệm tập đoàn. Luật Doanh nghiệp năm 2005 đã nêu rõ: “Chính phủ quy định hướng dẫn tiêu chí, tổ chức quản lý và hoạt động của tập đoàn kinh tế.” Như vậy, nếu căn cứ vào Luật này, thì Nghị định phải quy định về tập đoàn kinh tế nói chung, chứ không chỉ quy định về tập đoàn kinh tế nhà nước. Ban hành Nghị định về tập đoàn kinh tế nhà nước sẽ vi phạm Điều 7, Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002) và Điều 149 Luật Doanh nghiệp năm 2005[1]. Nhất là trong bối cảnh Luật Doanh nghiệp Nhà nước sẽ hết hiệu lực từ 1-7-2010.

1.2 Về cơ sở thực tiễn

Trong thời gian ngắn vừa qua, Việt Nam mới bước đầu giai đoạn thử nghiệm mô hình tập đoàn kinh tế. Tuy nhiên, hiện nay chưa có một báo cáo tổng kết, sơ kết hoàn chỉnh về hoạt động thí điểm tập đoàn trong thời gian 03 năm vừa qua[2]. Dự thảo Nghị định chỉ có thể giải quyết được những khó khăn, vướng mắc thực tiễn cũng như đảm bảo tính khả thi và hiệu quả chỉ khi có được các báo cáo cụ thể, đúng đắn và chi tiết về tình hình thí nghiệm mô hình tập đoàn kinh tế hiện nay. Theo đó, báo cáo tổng kết cần phải có được những nội dung cơ bản sau:

(i) Đánh giá về hiệu quả mô hình tổ chức, quản lý và điều hành của tập đoàn. Mô hình này có sự tiến bộ hơn so với mô hình Tổng công ty không? Hiệu quả chính của mô hình này là gì?

(ii) Đánh giá sự ưu đãi của nhà nước đối với các tập đoàn. Nhà nước đã đầu tư bao nhiêu nguồn lực cho những tập đoàn này và chính sách ưu đãi cụ thể ra sao?

(iii) Đánh giá về tình hình kinh doanh và hiệu quả đầu tư, phát triển của các tập đoàn (bao gồm cả mô hình kinh doanh đa ngành). Cần có sự so sánh hiệu quả kinh doanh của tập đoàn với các tổng công ty nhà nước khác và với các doanh nghiệp thuộc khu vực tư.

(iv) Đánh giá việc bảo toàn và phát triển vốn của Nhà nước trong các tập đoàn.

(v) Đánh giá về các chính sách, quy định pháp luật đối với sự phát triển của tập đoàn và định hướng phát triển tập đoàn của Nhà nước.

2. Về mục tiêu chính sách và hiệu quả của Nghị định

Mục tiêu để phát triển các tập đoàn kinh tế mạnh, có tầm cỡ khu vực, làm nòng cốt để Việt Nam chủ động thực hiện có hiệu quả hội nhập quốc tế là đúng đắn. Tuy nhiên, các tập đoàn và tổng công ty nhà nước hiện đang nắm giữ một phần lớn tài sản và sức mạnh kinh tế của cả nền kinh tế quốc dân. Do đó, hoạt động kinh doanh của các tập đoàn rất dễ ảnh hưởng xấu tới các thành phần kinh tế khác và cả cho cả nhà nước nếu như không được điều chỉnh một cách hợp lý. Có ba câu hỏi về mặt chính sách Dự thảo Nghị định cần phải giải quyết, đó là:

(i) Tập đoàn có phải là một mô hình vận hành tối ưu để phát triển các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước hay không[3]? Những lợi ích và tác động của việc hình thành và phát triển của các loại hình tập đoàn này?

(ii) Làm sao để có thể phân định được vai trò chủ sở hữu và quản lý đối với các tập đoàn này? Đây là một câu hỏi chính sách lớn nhất cần được giải quyết một cách triệt để nếu ban hành Nghị định này.

(iii) Việc ban hành Nghị định này có ảnh hưởng tới quá trình cổ phần hoá các doanh nghiệp nhà nước hay không khi sẽ ngày càng có nhiều các tập đoàn được thành lập?

3. Lý do không nên ban hành Nghị định

Rất cần có sự quản lý chặt chẽ của Nhà nước đối với các tập đoàn nhà nước nói riêng và doanh nghiệp nhà nước nói chung. Tuy nhiên, nếu chỉ ban hành Nghị định như Dự thảo đã đưa ra thì không nên, vì:

- Theo kinh nghiệm quốc tế, hiện tại không có nước nào có một văn bản pháp lý riêng biệt quy định về tập đoàn. Thay vào đó, các nước chỉ có những quy định riêng quy định một số nội dung liên quan tới tập đoàn như đầu tư, cạnh tranh, thuế... Ở một khía cạnh nào đó, Việt Nam không nên có những quy định khác biệt so với thế giới trong lĩnh vực này. Đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc việc rút lại Dự thảo Nghị định này.

- Nếu bản chất của tập đoàn là quan hệ về vốn và liên kết thì việc hình thành các tập đoàn này là do nhu cầu tự nguyện của các doanh nghiệp. Các quy định hiện hành của Luật doanh nghiệp 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành, Bộ luật dân sự, Luật đầu tư và các văn bản khác về cơ bản, đã quy định đủ cụ thể và chi tiết. Không nên đưa các quy định can thiệp vào quyền kinh doanh của doanh nghiệp.

- Hiện tại, ở Việt Nam đang tồn tại hai mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước và tư nhân, với cách thức vận hành, quản trị và phát triển không giống nhau. Nếu chỉ đưa ra các quy định về tập đoàn nhà nước sẽ tạo lỗ hổng pháp lý và bất bình đẳng cho các tập đoàn tư nhân. Điều này có thể trái với mục tiêu xây dựng nền kinh tế nhiều thành phần và bình đẳng của Nhà nước ta.

4. Nếu ban hành, thì Dự thảo cần quy định như thế nào?

Tuy vậy, nếu Ban soạn thảo vẫn mong muốn đề xuất ban hành Nghị định, xin đề nghị làm rõ và quy định điều chỉnh các nội dung sau:

- Thứ nhất, Nghị định cần phân biệt một cách rạch ròi giữa quản lý nhà nước khi Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý xã hội với khi nhà nước với vai trò là chủ sở hữu, chủ thể đầu tư. Theo đó, Nghị định chỉ nên quy định về nội dung thứ hai, về quản lý, giám sát vốn nhà nước, quyền sở hữu vốn nhà nước ở các doanh nghiệp chứ không phải là quản lý tập đoàn[4].

- Thứ hai, quản lý tập đoàn để cho các tổng công ty/công ty, doanh nghiệp chủ động, tránh trường hợp Nhà nước can thiệp quá sâu vào hoạt động của chúng. Hoặc, trong trường hợp các tập đoàn chưa có đủ kinh nghiệm, có thể chỉ cần ban hành một văn bản mang tính hướng dẫn để cho các tập đoàn, tổng công ty và các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế tham khảo thực hiện.

- Thứ ba, vì các tập đoàn có tiềm lực và sức mạnh kinh tế to lớn trong nền kinh tế, do đó rất dễ lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường để làm cản trở cạnh tranh hoặc độc quyền. Rất cần có những quy định cụ thể để điều chỉnh hoạt động của tập đoàn đối với các hành vi thống lĩnh thị trường, cản trở cạnh tranh và độc quyền để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các doanh nghiệp khác và bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng nói chung.

5. Một số ý kiến góp ý cụ thể

5.1 Một số quy định trong Dự thảo chưa đảm bảo tính hợp lý

- Điều 3 quy định “Tập đoàn không vượt quá 3 cấp ...”. Đây là một khái niệm không đầy đủ vì mô hình tập đoàn kinh tế có thể là mô hình liên kết ngang hoặc có thể là mô hình liên kết dọc. Nếu quy định hạn chế cấp sẽ vô hình chung hạn chế hoạt động liên kết và phát triển của các tập đoàn. Đề nghị nên để dạng mở.

- Về cơ cấu của một tập đoàn kinh tế. Theo khoản 4 Điều 3 của Dự thảo thì ngoài các Công ty con, trong cơ cấu của tập đoàn kinh tế nhà nước còn có các “doanh nghiệp có vốn góp dưới mức chi phối của công ty mẹ và của công ty con; doanh nghiệp không có vốn góp của công ty mẹ và của công ty con, tham gia liên kết dưới hình thức hợp đồng liên kết hoặc không có hợp đồng liên kết nhưng có mối quan hệ gắn bó lâu dài về lợi ích kinh tế, công nghệ, thị trường và các dịch vụ kinh doanh khác với công ty mẹ hoặc doanh nghiệp thành viên khác trong tập đoàn”. Việc coi các doanh nghiệp mà công ty mẹ không có vốn góp chi phối hoặc không có vốn góp vào là thành viên của Tập đoàn là không hợp lý. Công ty mẹ sẽ không đủ mức vốn góp cần thiết để chi phối hoạt động của các công ty thành viên này và không đủ thẩm quyền biểu quyết để định hướng sự phát triển của các công ty này theo định hướng chung của tập đoàn. Còn nếu dựa trên các hợp đồng liên kết chung chung thì cũng không thể đảm bảo được tính chi phối, vì về nguyên tắc các bên tham gia hợp đồng là bình đẳng và tính bên vững của hợp đồng phụ thuộc vào thiện chí hợp tác của hai bên.

- Theo Ban soạn thảo, điều kiện vốn điều lệ 3000 tỷ đồng nhằm mục đích hạn chế việc thành lập tập đoàn. Tuy nhiên, quy định này rất dễ làm nảy sinh cuộc đua gom vốn tiến tới hình thành “đánh bóng” thành tập đoàn của các tổng công ty. Đề nghị Ban soạn thảo xem xét lại quy định này.

- Khoản 3 Điều 8 của Dự thảo quy định về thành lập tổ chức chuyên trách thực hiện quyền của chủ sở hữu. Hiện nay, nước ta tồn tại nhiều mô hình quản lý vốn của nhà nước, nhưng chưa có mô hình nào đạt được hiệu quả. Vì vậy, để tránh hệ quả nêu trên, đề nghị Ban soạn thảo có những nghiên cứu cụ thể và chi tiết để đưa ra mô hình phù hợp, hiệu quả để đưa vào trong Dự thảo. Ví dụ, có ý kiến cho rằng cơ quan chuyên trách không quản lý trực tiếp vốn nhà nước (như trong Dự thảo) mà là quản lý thông qua hoặc cùng với các tổ chức khác (công ty quản lý vốn hoặc một công ty tài chính) bên cạnh.

- Điều 9 quy định về điều kiện chuyển đổi, hoạt động theo hình thức tập đoàn kinh tế nhà nước có đưa ra điều kiện thứ 5 là “Tổng công ty, nhóm công ty mẹ - công ty con hoạt động kinh doanh có lãi trong ba năm liền và không có lỗ luỹ kế tính đến trước thời điểm chuyển đổi; hoàn thành các nghĩa vụ tài chính với nhà nước”. Quy định này là quá cứng nhắc, vì mục đích của việc hình thành tập đoàn kinh tế là nhằm sử dụng lợi thế của sự hợp tác giữa các thành viên trong tập đoàn để cho các doanh nghiệp hoạt động có hiệu quả hơn. Những doanh nghiệp làm ăn chưa hiệu quả sẽ được sự trợ giúp của công ty mẹ và các đơn vị thành viên khác về kinh nghiệm quản lý, về thị trường, về thương hiệu… để phát triển tốt hơn. Vì vậy, đề nghị bỏ điều kiện quy định tại khoản 5 Điều 9 này.

- Cần có một cơ sở rõ ràng trong việc ban hành danh mục ngành nghề kinh doanh của tập đoàn. Ví dụ, thuốc lá là ngành cần hạn chế sản xuất kinh doanh và nó có phải là ngành kinh tế mũi nhọn của Việt Nam hay không? Nếu mở rộng quy mô của ngành này lên thành tập đoàn thì có liệu mẫu thuẫn với chính sách phát triển của nhà nước? Đề nghị Ban soạn thảo nghiên cứu thêm.

5.2 Một số quy định trong Dự thảo chưa đảm bảo tính rõ ràng, minh bạch

- Về trình tự, thủ tục xây dựng và triển khai đề án hình thành, phát triển tập đoàn kinh tế nhà nước: Trong toàn bộ nội dung của Nghị định vai trò của Đại hội đồng cổ đông hay hội đồng thành viên của công ty mẹ và các công ty con không được nhắc tới trong việc quyết định có tham gia vào tập đoàn hay không? Trong khi đó Đại hội đồng cổ đông và hội đồng thành viên mới là cơ quan có thẩm quyền quyết định cao nhất trong một doanh nghiệp. Mặc dù Công ty mẹ là một đơn vị có vốn góp chi phối (trên 50%) vào các công ty con, tuy nhiên, theo quy định của Luật Doanh nghiệp, thì với mức sở hữu tối thiểu này, Công ty mẹ chưa đủ lá phiếu biểu quyết để quyết định những vấn đề lớn của công ty con, trong đó có việc có hay không tham gia tập đoàn. Cũng như vậy, trong dự thảo Nghị định còn rất nhiều quy định theo hướng Công ty mẹ được quyết định định hướng kinh doanh của các công ty thành viên, can thiệp trực tiếp vào vấn đề điều hành và tổ chức của công ty thành viên, quy định này sẽ tước đi quyền của toàn bộ các cổ đông thiểu số góp vốn vào các công ty con. Trong khi đó, vấn đề bảo vệ quyền lợi của cổ đông thiểu số đang là vấn đề được các nhà quản lý và các nhà đầu tư đặc biệt quan tâm.

- Đề nghị làm rõ hơn quy định tại Khoản 2 Điều 10. Tại đây có quy định “… , thì không phải làm thủ tục chuyển đổi theo quy định của Nghị định này”. Phải chăng quy định này thừa nhận việc hình thành tập đoàn một cách tự động.

- Nhiều nước không cho phép thành lập ngân hàng tại các tập đoàn và siết chặt khả năng đầu tư của các công ty phi tài chính vào hoạt động tài chính. Tuy Điều 17 của Dự thảo có quy định nhưng chưa đảm bảo chi tiết cần thiết. Hiện tại, một số tập đoàn đã có các ngân hàng riêng và cũng chưa biết được hiệu quả hoạt động của những ngân hàng này. Căn cứ vào những bài học và nguy cơ khủng hoảng tài chính có thể có (bài học về thị trường bất động sản của Mỹ), đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc để đưa ra các quy định cụ thể hơn để điều chỉnh hoạt động này.

5.3 Một số thuật ngữ đưa vào trong Dự thảo cần được cân nhắc lại

- Điều 3, Khoản 4, đề nghị bỏ cụm từ “giữ vai trò hạt nhân lãnh đạo”. Cụm từ này là không phù hợp. Công ty mẹ chi phối các công ty con thông qua tỉ lệ về sở hữu vốn tại các doanh nghiệp thành viên, công ty mẹ không phải là một cơ quan quản lý nhà nước hay một cơ quan lãnh đạo công ty con.

- Điều 5 về Giải thích thuật ngữ có đưa ra khái niệm ngành nghề kinh doanh chính và ngành nghề kinh doanh có liên quan đến ngành nghề kinh doanh chính. Tuy nhiên, việc xác định ngành nghề kinh doanh có liên quan đến ngành nghề kinh doanh chính theo các tiêu chí như trong dự thảo đưa ra là rất khó xác định và khó kiểm soát. Vì vậy, đề nghị quy định dựa theo Hệ thống ngành kinh tế Việt Nam được ban hành kèm theo Quyết định số 10/2007/QĐ-TTg của Chính phủ. Theo đó, các ngành nghề kinh doanh có liên quan đến ngành nghề kinh doanh chính là những ngành nghề cùng nằm trong nhóm ngành cấp I của Hệ thống ngành kinh tế của VN ban hành theo QĐ 10/2007/QĐ-TTg nêu trên.

- Đề nghị xem lại khái niệm “nhượng quyền thương mại” quy định tại Điều 5, quy định này là rất chung chung và không chính xác. Đề nghị trích dẫn nguyên văn khái niệm “nhượng quyền thương mại” như quy định tại Điều 284 Luật Thương mại, hoặc có thể dẫn chiếu đến quy định này.

5.4 Một số nội dung cần thiết phải xem xét lại vì mâu thuẫn với các quy định pháp luật khác

- Tại khoản 3 Điều 14 có quy định “các doanh nghiệp thành viên có quyền tham gia đấu thầu thực hiện các dự án của công ty mẹ và của các doanh nghiệp thành viên khác trong tập đoàn kinh tế”. Quy định này đã trái với quy định tại khoản 1, Điều 11 Luật Đấu thầu, đồng thời tạo ra sự bất bình đẳng đối với các nhóm doanh nghiệp nhà nước khác không phải là tập đoàn kinh tế nhà nước.

- Hạn chế cạnh tranh, có nhiều quy định không phù hợp với Luật cạnh tranh liên quan tới các quy định về hạn chế cạnh tranh và độc quyền. ví dụ khoản 2 Điều 12, Điều 16 và khoản 5 Điều 17, đặc biệt khi các tập đoàn đều có tổng thị phần kết hợp rất cao trên thi trường liên quan (>30 % là mức kiểm soát của Luật cạnh tranh 2004).

Trên đây là bản tổng hợp các ý kiến góp ý về Dự thảo Nghị định về Tập đoàn kinh tế nhà nước, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam trân trọng gửi tới quý Cơ quan nghiên cứu, hoàn thiện dự thảo.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của quý Cơ quan.