Góp ý cụ thể vào một số điều khoản – Trần Quang Minh và Đỗ Hiền Trang, Bộ Tư pháp

 1. Tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Khoản 3 Điều 4 dự thảo quy định: “Ý kiến tham gia về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được nghiên cứu, tiếp thu trong quá trình chỉnh lý dự thảo”.
Quy định nêu trên có thể gây ra sự hiểu nhầm nơi người đọc là ý kiến tham gia phải được tiếp thu. Thực tế, cơ quan soạn thảo, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản có thể không tiếp thu ý kiến đóng góp nếu các cơ quan này cho rằng ý kiến đó là không hợp lý. Vì vậy, nên sửa đổi quy định nêu trên, ví dụ: Ý kiến tham gia về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được nghiên cứu, xem xét việc tiếp thu trong quá trình chỉnh lý dự thảo.

2. Việc lập Chương trình dự kiến xây dựng luật, pháp lệnh

Tại Mục 1 Chương III, dự thảo cần bổ sung những họat động bắt buộc phải có trong quá trình xây dựng Chương trình như hoạt động khảo sát, tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng sẽ chịu sự điều chỉnh của văn bản, các cơ quan quản lý có liên quan. Điều này tạo cơ sở khoa học và thực tiễn vững chắc cho việc xây dựng Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Hạn chế tình trạng nhiều sáng kiến lập pháp chỉ dựa trên những nghiên cứu trên giấy và ý kiến chủ quan của một số cơ quan, một số nhóm người.

3. Nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo

Điểm đ khoản 1 Điều 29 dự thảo quy định cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo.
Đề nghị Ban soạn thảo làm rõ hơn bản chất, nội dung, sự cần thiết của loại báo cáo này.
Theo quy trình lập pháp của một số nước hiện nay, có một loại báo cáo gọi là báo cáo đánh giá dự báo tác động của văn bản quy phạm pháp luật và báo cáo này phải được lập trong giai đoạn xây dựng Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.

4. Hồ sơ dự án luật, pháp lệnh

Đề nghị bổ sung vào hồ sơ dự án luật, pháp lệnh trình các cơ quan có thẩm quyền phải có báo cáo tổng hợp ý kiến đối với dự thảo (Điều 30, 32, 38). Việc này giúp cho các cơ quan này có đầy đủ thông tin nghiên cứu, tham khảo và có quyết định hợp lý.

5. Việc tiếp thu và chỉnh lý dự thảo luật, nghị quyết theo ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội

Khoản 1 Điều 46 dự thảo quy định:
“1. Trên cơ sở ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, cơ quan trình dự án luật, dự thảo nghị quyết có trách nhiệm nghiên cứu tiếp thu ý kiến để chỉnh lý dự thảo văn bản.
Đối với dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình thì người được Thủ tướng Chính phủ ủy quyền trình dự án, dự thảo có trách nhiệm báo cáo Thủ tướng Chính phủ về ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội để Thủ tướng Chính phủ xem xét quyết định hoặc trình Chính phủ quyết định việc tiếp thu.”

Theo quy định nêu trên của dự thảo, Thủ tướng Chính phủ được lựa chọn vấn đề để tự mình quyết định việc tiếp thu hoặc chuyển cho Chính phủ quyết định. Dường như Thủ tướng cũng có thể tự mình quyết định tất cả những vấn đề liên quan đến việc tiếp thu ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nếu không chuyển hoặc không muốn chuyển cho Chính phủ quyết định. Quy định nêu trên không phù hợp với nguyên tắc làm việc của Chính phủ là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, ít nhất là khi quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Dự thảo nên xem xét, phân định những vấn đề nào Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định, những vấn đề nào phải do Chính phủ quyết định hoặc để cho Nghị định của Chính phủ điều chỉnh.

6. Việc rà soát, hoàn thiện về kỹ thuật dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết (Điều 52)

Thực tiễn hoạt động của Ủy ban Thường vụ quốc hội cho thấy đối với những văn bản quy phạm dài có nội dung dài, có nhiều vấn đề cần được chỉnh sửa theo ý kiến của đại biểu quốc hội, thời gian chỉnh lý nội dung văn bản và sửa chữa những yếu tố kỹ thuật thường kéo dài, quy định thời gian rà soát, hoàn thiện về kỹ thuật dự thảo Luật, Pháp lệnh khó có thể thực hiện được. Vì vậy, dự thảo nên cho Ủy ban Thường vụ được rà soát, hoàn thiện văn bản sau thời hạn nêu trên nhưng phải đảm bảo chỉ hoàn thiện về kỹ thuật của văn bản và phải công bố công khai nội dung hoàn thiện. 

7. Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật (Điều 75)

Trừ những trường hợp khẩn cấp, còn lại đối với tất cả các loại văn bản quy phạm pháp luật, dự thảo nên quy định việc xác định thời điểm có hiệu lực của văn bản phải đảm bảo đủ thời gian để công chúng có điều kiện tiếp cận văn bản, các đối tượng thi hành có điều kiện chuẩn bị thực hiện văn bản.

8. Hiệu lực của văn bản quy định chi tiết (Điều 76)

Điểm b khoản 2 Điều 76 quy định: “Đối với các quy định trong văn bản quy định chi tiết có lợi cho đối tượng áp dụng thì thời điểm áp dụng các quy định đó được tính từ thời điểm có hiệu lực của văn bản được quy định chi tiết và phải quy định cụ thể trong văn bản”.
Dự thảo mới dừng lại ở việc yêu cầu văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể việc áp dụng các quy định của văn bản theo hướng có lợi hơn cho đối tượng áp dụng. Dự thảo chưa thể hiện hậu quả pháp lý nếu văn bản quy định chi tiết không quy định cụ thể về vấn đề này. Vì vậy, dự thảo cần bổ sung quy định về hậu quả pháp lý hoặc có thể quy định những nguyên tắc chung áp dụng cho những trường hợp văn bản quy định chi tiết không có quy định cụ thể về vấn đề này.

9. Những trường hợp ngưng hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật (Điều 78)

Dự thảo cần có quy định về thời hạn đăng tải trên Công báo nội dung những quyết định đình chỉ thi hành, quyết định xử lý văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Yêu cầu chung là những quyết định này phải được đăng trên Công báo trong thời hạn sớm nhất.

10. Những trường hợp văn bản quy phạm hết hiệu lực

Khoản 4 Điều 79 dự thảo quy định: “Văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn bản hết hiệu lực cũng đồng thời hết hiệu lực cùng với văn bản đó”.

Thực tiễn quản lý, điều hành xã hội bằng pháp luật của Nhà nước ta cho thấy có nhiều trường hợp mặc dù văn bản được quy định chi tiết đã hết hiệu lực pháp luật nhưng văn bản quy định chi tiết có thể được tiếp tục áp dụng, nếu nội dung không trái với văn bản mới ban hành. Điều này nhằm đáp ứng nhu cầu của quan hệ xã hội cần có pháp luật điều chỉnh trong thời gian văn bản quy định chi tiết của văn bản mới chưa được xây dựng, ban hành. Dự thảo cần nghiên cứu, thể chế hóa những trường hợp này.

11. Áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

Ngoài những trường hợp áp dụng văn bản quy phạm pháp luật quy định tại Điều 81 dự thảo, trong thực tiễn còn có những trường hợp sau đây:

Một là, trường hợp ưu tiên áp dụng pháp luật chuyên ngành trong trường hợp luật chuyên ngành có quy định khác. Hiện nay, việc xác định luật nào là chuyên ngành, luật nào là luật chung cũng có nhiều quan điểm khác nhau.

Hai là, trường hợp một văn bản quy định rõ việc ưu tiên áp dụng quy định của văn bản nếu có sự khác nhau về cùng một vấn đề giữa văn bản đó và những văn bản khác.

Dự thảo Luật cần phải thể chế hóa những trường hợp này. Nếu không, cần có quy định nghiêm cấm những quy định như trên.

12. Giải thích văn bản quy phạm pháp luật (Chương X)

Dự thảo cần xác định rõ ràng các trường hợp giải thích văn bản quy phạm và trường hợp quy định chi tiết văn bản quy phạm. Từ đó, các cơ quan áp dụng có thể biết được trường hợp nào thì cơ quan có thẩm quyền phải ban hành văn bản quy định chi tiết, trường hợp nào tiến hành giải thích pháp luật. Nếu không, có thể xảy ra tình huống văn bản giải thích chứa đựng những quy phạm pháp luật nhưng không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

13. Kiểm tra, giám sát văn bản quy phạm pháp luật (Chương XI)

Dự thảo chưa có những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền và cơ chế kiểm tra, giám sát các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tại địa phương ban hành.

14. Đăng Công báo văn bản quy phạm pháp luật

Khoản 1 Điều 95 dự thảo quy định việc đăng công báo văn bản quy phạm pháp phải được thực hiện trước khi văn bản có hiệu lực thi hành ít nhất là 15 ngày.

Cần sửa đổi quy định trên vì không phù hợp đối với những văn bản do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành có hiệu lực kể từ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố, những văn bản quy phạm pháp luật do Chủ tịch nước ban hành có hiệu lực sau 10 ngày kể từ ngày ký, những trường hợp văn bản có hiệu lực kể từ ngày ký ban hành quy định tại khoản 3 Điều 75 dự thảo./.  

Nhóm tác giả: Trần Quang Minh, Đỗ Hiền Trang.