QUYẾT ĐỊNH CHÍNH SÁCH VÀ LÀM CHÍNH SÁCH TRONG CÔNG TY CỔ PHẦN

Đại biểu Quốc hội Nguyễn Đình Lộc phát biểu tại kỳ họp 10, QH khoá XI

Xung quanh chuyện “làm luật” của Quốc hội

Khi thảo luận sửa đổi Hiến pháp năm 1992, bàn về nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội, một số ý kiến đã đề xuất nên thay từ “làm luật” trong khoản 1, Điều 84 của Hiến pháp. Lý do đưa ra là từ này chưa chuẩn xác. Đã “làm luật” thì Quốc hội phải làm từ A đến Z, từ khi xây dựng văn bản cho đến thảo luận thông qua. Nhưng trên thực tế, các dự án luật do nhiều cơ quan, đoàn thể… soạn thảo đưa trình Quốc hội và Quốc hội chỉ thảo luận, bổ sung, sửa đổi rồi biểu quyết thông qua. Mặt khác, từ “làm luật” đã bị lạm dụng và ám chỉ một hành động không tốt diễn ra ngoài xã hội. Do đó, nhóm ý kiến này đề nghị nên sửa nhiệm vụ “làm luật” của Quốc hội thành thảo luận thông qua các dự án luật. Nhưng qua thảo luận, các đại biểu Quốc hội thấy sửa thế nào cũng không ổn, vì làm luật phải là nhiệm vụ của Quốc hội, còn làm như thế nào sẽ quy định cụ thể trong các văn bản khác. Cuối cùng, cụm từ “làm luật” vẫn được giữ nguyên như Hiến pháp năm 1992 đã ghi nhận.

Thực ra, phương pháp làm luật của Quốc hội cũng đã được rút kinh nghiệm qua các nhiệm kỳ và có nhiều thay đổi. Từ khoá VIII trở về trước, các dự án luật được ban soạn thảo đưa ra cho các Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra, sau đó trình Quốc hội thảo luận, bổ sung, chỉnh sửa và thông qua. Dự luật nào do thảo luận chưa kỹ, chưa thông qua được thì gác lại. Khi thông qua nhất thiết phải đọc toàn văn trước hội trường để Quốc hội biểu quyết. Sau đó, không ai có quyền sửa chữa, dù là một từ, hay chỉ một dấu chấm, dấu phảy. Vì Quốc hội đã biểu quyết thông qua là Quốc hội hoàn toàn chịu trách nhiệm về dự luật đó. Việc sửa chữa một từ, một dấu chấm, phảy có thể làm sai lệch nội dung của luật. Cho nên có dự luật hoặc bộ luật mặc dù rất dài, nhưng sau khi đã thảo luận, chỉnh sửa đều phải đọc toàn văn tại Hội trường để Quốc hội theo dõi biểu quyết.

Đến Quốc hội khoá IX, khi thảo luận, thông qua Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, cũng căn cứ vào từ “làm luật” mà nhiều đại biểu thấy Quốc hội cần phải cụ thể, chi tiết hơn trong việc thảo luận, thông qua các dự án luật nên đồng ý quy định trong luật là “Quốc hội thông qua luật bằng cách biểu quyết từng điều, từng chương, nghe đọc toàn văn, sau đó biểu quyết toàn bộ…”. Do phải thảo luận để thông qua từng điều nên Quốc hội cân nhắc câu, từ rất kỹ; nhiều khi chỉ một từ mà thảo luận, tranh luận mất hàng giờ; thậm chí có trường hợp thảo luận một câu mất gần nửa buổi họp, nhưng cuối cùng chỉ sửa một cái dấu phảy! Chính vì thế nên cử tri nhiều nơi phê bình Quốc hội tốn quá nhiều thời gian “làm văn tập thể” tại hội trường. Nhất là, vì thông qua từng điều cho nên có những Điều không ai có ý kiến, chủ trì phiên họp cũng phải đề nghị bấm nút thông qua. Việc đó làm mất rất nhiều thời giờ của Quốc hội. Mặt khác, người chịu trách nhiệm trình dự án luật (đa số là các Bộ trưởng) phải giải trình ngay những ý kiến của các đại biểu Quốc hội sau khi thảo luận từng điều nên mặc dù đã có các chuyên gia, chuyên viên ngồi ở phòng trong tham mưu giải đáp, nhưng nhiều lúc vẫn rất căng thẳng, lúng túng cho người giải đáp và cho cả người chủ trì phiên họp. Việc thảo luận luật như quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội khoá 9 ban hành có ưu điểm là nghe được nhiều ý kiến cụ thể của nhau, các đại biểu có điều kiện cân nhắc để biểu quyết để thông qua các dự luật một cách chặt chẽ. Tuy nhiên, cách làm này quá rườm rà, mất nhiều thời gian.

Qua tổng kết rút kinh nghiệm, kỳ họp thứ 2 Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bỏ việc Quốc hội phải thảo luận thông qua từng điều, từng chương mà chỉ đi vào thảo luận những nội dung chính, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Việc tiếp thu, chỉnh lý các dự luật trình Quốc hội thông qua do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trình bày (không thuộc trách nhiệm của Ban soạn thảo như trước). Khi biểu quyết thông qua, Quốc hội cũng không phải nghe đọc toàn văn các dự luật. Các câu từ, chữ nghĩa đã có Ban công tác lập pháp chỉnh sửa để Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét trước khi ban hành. Phương pháp làm luật này đã đơn giản hơn, việc thảo luận cũng nhanh hơn. Thậm chí, tại mấy kỳ họp gần đây, do có quá nhiều luật được thông qua và cho ý kiến (kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá XI thông qua đến 8 - 9 luật, cho ý kiến 7 - 8 luật), Quốc hội đã thực hiện việc chia làm hai hội trường để thảo luận luật, nhằm rút ngắn thời gian, mặc dù đây là việc làm chưa thật đúng luật. Và hệ luỵ của việc thông qua quá nhanh, chỉ thảo luận các nội dung chính còn có ý kiến khác nhau, làm cho phiên thảo luận ít có không khí tranh luận

Tuy nhiên, việc chuyển từ cực này sang cực khác, từ thông qua quá cẩn thận (biểu quyết từng điều, từng chương) sang thảo luận, thông qua luật quá nhanh nên nhiều những ý kiến khác nhau chưa được thảo luận kỹ. Chính vì thế, đã có đại biểu Quốc hội nhận xét vui là bây giờ “bấm nút thông qua luật nhanh như đánh đàn oóc- gan”.

Khắc phục tình trạng luật “treo”

Phải khẳng định là với quyền hạn và nhiệm vụ của mình, Quốc hội đã có nhiều cố gắng trong công tác lập pháp, đã xây dựng, ban hành hàng trăm luật và bộ luật, hình thành một hệ thống pháp lý tương đối hoàn chỉnh, tạo cơ sở cho việc thể chế hoá đường lối của Đảng, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo vệ tổ quốc và quyền lợi của công dân… Tuy nhiên, hạn chế nghiêm trọng và kéo dài trong việc làm luật của Quốc hội là luật thường chung chung, không cụ thể, phải chờ các văn bản hướng dẫn thi hành nên thiếu hiệu lực và hiệu quả, thậm chí có nhiều luật hầu như bị vô hiệu hoá. Thấy rõ hạn chế này nên Nghị quyết đại hội Đảng toàn quốc lần thứ 8 (tháng 6/1996) đã xác định: “Coi trọng tổng kết thực tiễn Việt Nam, nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, ban hành các văn bản luật với những quy định dễ hiểu, dễ thực hiện. Giảm dần các luật, pháp lệnh chỉ dừng lại ở những nguyên tắc chung, muốn thực hiện được cần phải có nhiều văn bản hướng dẫn thi hành”. Nhưng cho đến nay, mặc dù đã cố gắng, việc làm luật của Quốc hội vẫn chưa khắc phục được các hạn chế trên; ngược lại, còn trầm trọng thêm. Gần đây, nhiều phương tiện thông tin đại chúng đã phản ánh dư luận xã hội phàn nàn về tình trạng Quốc hội liên tục “ra” luật, nhưng không có văn bản hướng dẫn kịp thời nên luật trở thành vô hiệu, luật “treo”, gây khó khăn cho doanh nghiệp cũng như nhiều đối tượng khác.

Một thực tế là, có tình trạng khi soạn thảo luật, nhiều vấn đề khó quy định hoặc còn chưa có ý kiến thống nhất, ban soạn thảo dự án luật lại “dành” cho Chính phủ quy định. Khi đưa ra Quốc hội thảo luận, Quốc hội thấy khó, không cụ thể nên cũng đồng ý giao cho Chính phủ quy định sau. Vì thế, luật ban hành phần lớn là luật khung, luật ống. Điều này dẫn đến thực trạng, một dự án luật tuy đã có hiệu lực thi hành nhưng vẫn dành lại quá nhiều điều cho Chính phủ quy định, nên khi chưa có nghị định quy định hướng dẫn cụ thể thì luật phải nằm chờ. Không những thế, nhiều điều luật không được nghị định quy định mà còn tiếp tục “chờ” các Bộ ban hành thông tư hướng dẫn thì mới thi hành được. Thông tư hướng dẫn do các chuyên viên của các Bộ soạn thảo, rất có thể có những quy định chưa thật đúng với tinh thần và nội dung của luật, nhưng vẫn được thi hành vì đó là cái cụ thể, còn luật chỉ mang tính luật khung. Cho nên, có đại biểu Quốc hội đã nói là “chuyên viên quyền to hơn chính khách”.

Để khắc phục tình trạng này, nhiệm kỳ Quốc hội khoá X đã yêu cầu Chính phủ khi trình dự án luật phải kèm theo cả nghị định hướng dẫn thi hành để Quốc hội xem xét. Và khi luật đã được thông qua, có hiệu lực thì cũng có ngay nghị định cùng ban hành. Nhưng không phải nghị định nào cũng làm được như thế. Mặc khác, nếu đã xây dựng được nghị định đi kèm với luật thì tại sao những điều cụ thể đó lại không đưa ngay vào luật? Những nhiệm kỳ Quốc hội trước, số lượng luật ban hành chưa nhiều mà nghị định hướng dẫn đã không theo kịp. Đến nhiệm kỳ khoá XI, do cải tiến phương pháp thảo luận và thông qua nên luật được ban hành nhiều, nhưng đa số cũng là luật khung, luật ống nên số lượng luật có hiệu lực mà chưa thi hành được khá lớn. Trả lời Vietnamnet ngày 26/8/2006, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Uông Chu Lưu cho biết, tính đến tháng 8, Chính phủ còn nợ đến 135 nghị định hướng dẫn thi hành luật, đã làm cho dự luận xã hội vô cùng sửng sốt! Văn phòng Chính phủ đã có thông báo cho các bộ, ngành từ nay đến cuối năm phải trình Chính phủ ban hành xong số nghị định này. Nhưng, làm cấp tập như vậy liệu các nghị định có bảo đảm chất lượng? Còn nếu không làm kịp thì theo chương trình, tính đến kỳ họp cuối năm của Quốc hội khoá XI, Quốc hội dự kiến sẽ thông qua 13 luật và một bộ luật thì số nghị định hướng dẫn thi hành sẽ còn tăng lên đến mức nào? Và số nghị định nợ sẽ là bao nhiêu?

Tình hình trên cho thấy việc làm luật của Quốc hội còn nhiều bất cập. Luật đòi hỏi phải cụ thể, có luật là phải có hiệu lực thi hành ngay. Việc hướng dẫn thi hành luật cần phải được hiểu chỉ là hướng dẫn một số vấn đề nhỏ cần chi tiết hơn, chứ không thể thay luật. Nếu chúng ta tiếp tục ban hành nhiều luật mà luật vẫn “treo”, không hiệu lực sẽ lãng phí công sức làm luật của Quốc hội. Mặt khác, luật treo ảnh hưởng không nhỏ đến quyền lợi của các tầng lớp nhân dân cũng như gây khó khăn cho việc quản lý xã hội. Dư luận đã từng nhận định một cách thấm thía: “Dân chờ luật, luật chờ nghị định, nghị định chờ bộ, ngành… Quy hoạch treo chỉ một vùng phải chờ, còn luật treo thì cả quốc gia phải gánh chịu!”

Vấn đề được đặt ra là: việc cải tiến phương pháp làm luật của Quốc hội không phải chỉ là đổi mới cách thảo luận, biểu quyết thông qua nhanh gọn, nhiều luật mà quan trọng hơn là cần phải đổi mới việc soạn thảo văn bản luật. Yêu cầu bức thiết hiện nay của nhân dân đối với việc làm luật của Quốc hội là luật cần phải cụ thể, cái gì được làm, cái gì không được làm; chế tài xử lý vi phạm phải chặt chẽ, rõ ràng. Nhiều ý kiến cho rằng luật của ta còn dài dòng, nhiều quy định còn mang dáng dấp nghị quyết hơn là luật.

Để việc làm luật của Quốc hội ngày càng có chất lượng cao hơn, qua kinh nghiệm hoạt động ở các khoá trước và theo dõi thông tin ở khoá XI này, theo tôi, cần chú ý một số vấn đề sau:

1, Phải tính toán và cân nhắc kỹ hơn khi xây dựng chương trình làm luật toàn khóa và hàng năm. Hiện nay đang có tình trạng bộ nào, ngành nào cũng muốn trình dự án luật và khi soạn thảo thì thường dành cho mình quyền hạn nhiều hơn trách nhiệm. Thêm vào đó, có những luật cần được ban hành trước thì lại chưa ra được, ngược lại có những luật chưa thật cấp thiết thì lại được ban hành.

2, Các ban soạn thảo văn bản luật phải là những người am hiểu cuộc sống, sát thực tế, có tri thức, biết vận dụng kinh nghiệm của nước ngoài nhưng không rập khuôn; mặt khác, phải biết tranh thủ ý kiến của các chuyên gia trong các lĩnh vực mà luật đề cập để thể hiện các điều khoản cụ thể, rõ ràng, rành mạch, ngôn từ trong sáng, khúc chiết.

3, Việc thẩm tra dự luật cần chặt chẽ, kỹ lưỡng, cần có những ý kiến phản biện sâu sắc để làm cơ sở cho Quốc hội thảo luận, dù đó chỉ là ý kiến của một cá nhân. Các cơ quan thẩm tra cần chú ý không nên để các văn bản luật còn nhiều điều không cụ thể mà vẫn trình ra Quốc hội.

4, Vấn đề thảo luận các ý kiến khác nhau tại hội trường là rất quan trọng. Có khi chỉ là ý kiến cá nhân nhưng lại sâu sắc, cụ thể. Nếu chỉ lấy đa số biểu quyết thông qua khi những ý kiến này chưa được tranh luận cặn kẽ dễ gây ức chế cho đại biểu có ý kiến. Mặt khác, khi Uỷ ban thường vụ Quốc hội tiếp thu, chỉnh lý, đưa ra trước Quốc hội cũng cần để đại biểu có ý kiến khác phát biểu lại, nếu cần thiết thì phải tranh luận, thảo luận trước khi biểu quyết.

*

Từ khi có Hiến pháp năm 1992 - Hiến pháp thực hiện đường lối đổi mới của Đảng - đến nay đã qua gần 3 nhiệm kỳ Quốc hội. Các nhiệm kỳ Quốc hội đều cố gắng thực hiện chức năng lập pháp, dành nhiều thời gian, trí tuệ, năng lực cho nhiệm vụ làm luật và sửa đổi luật. Nhưng cùng với những kết quả đã đạt được, công tác làm luật của Quốc hội vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu và mong muốn của cử tri. Tình trạng luật khung, luật ống, luật treo vẫn chưa được khắc phục; mặt khác, việc thường xuyên sửa đổi luật đã không tạo được một hành lang pháp lý ổn định cho hoạt động của các doanh nghiệp nói riêng và các tầng lớp nhân dân nói chung. Việc làm luật và sửa đổi luật của Quốc hội cần phải được cải thiện hơn nữa, để thực hiện nội dung đã được nêu trong Nghị quyết hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá 8 cách đây gần 10 năm: “Các luật ban hành cần bảo đảm tính khả thi, dễ hiểu, quy định cụ thể để giảm bớt tình trạng phải chờ đợi quá nhiều văn bản hướng dẫn mới thi hành được”.

Mai Thúc Lân (Nguyên Phó Chủ tịch Quốc hội khoá X)
(HKLP tháng 10/2006)