VCCI góp ý Dự thảo Luật ban hành VBQPPL

3.      Vai trò của tổ chức đại diện doanh nghiệp trong xây dựng, ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Quyết định của ủy ban nhân dân cấp tỉnh (Chương IX, X)

Dự thảo đã gộp chung quy trình ban hành VBQPPL của trung ương và địa phương vào chung một Luật, đây là một định hướng tiến bộ lần này.

Theo quy định tại Dự thảo thì quy trình xây dựng VBQPPL của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được xây dựng tương tự như quy trình của trung ương. Tuy nhiên, có thể nhận thấy, trong quy trình xây dựng VBQPPL ở địa phương, tiếng nói của doanh nghiệp lại không được thể hiện rõ ràng, cụ thể như ở quy trình cấp trung ương, trong khi các VBQPPL ở địa phương có tính chất quan trọng, tác động lớn đến hoạt động của doanh nghiệp và vai trò của doanh nghiệp không hề nhỏ trong phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Do vậy, tương tự như quy trình xây dựng VBQPPL ở trung ương, quy trình này ở địa phương, đề nghị Ban soạn thảo quy định cơ quan chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm lấy ý kiến của các hiệp hội đại diện cho doanh nghiệp địa phương đối với các VBQPPL liên quan đến doanh nghiệp. Hiện tại, hầu hết các tỉnh, thành phố đã có đầy đủ các hiệp hội doanh nghiệp, đại diện cho các doanh nghiệp tại địa phương nên việc lấy ý kiến này sẽ rất hiệu quả.

4.      Tính minh bạch trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

-         Về lấy ý kiến đối với báo cáo đánh giá tác động của dự án luật, pháp lệnh:

Khoản 2 Điều 29 của Dự thảo quy định phải có báo cáo đánh giá tác động của từng chính sách (báo cáo RIA) trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, tuy nhiên, để đánh giá tác động dự kiến của chính sách, tức là làm rõ ảnh hưởng của những quy phạm đó đối với các đối tượng khác nhau trong xã hội và đối với sự phát triển chung của xã hội thì báo cáo đó phải được thực hiện đúng phương pháp, đầy đủ thông tin và đặc biệt là phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động của chính sách, điều đó sẽ làm cho phương án chính sách đưa ra có tính thuyết phục về sự cần thiết, hiệu quả và khả thi. Đây cũng là cách thức buộc các Ban soạn thảo phải nâng cao chất lượng của báo cáo này, vốn đã và đang thực hiện rất hình thức, khi mang ra lấy ý kiến công chúng, hướng quá trình thảo luận RIA vào thực tế. Do đó, đề nghị Ban soạn thảo xem xét bổ sung quy định phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động của chính sách đối với báo cáo đánh giá tác động, có giải trình tiếp thu các ý kiến trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

-         Về phiên bản, số lần lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh:

Điều 45 của Dự thảo quy định trách nhiệm lấy ý kiến các đối tượng chịu tác động của dự án luật, pháp lệnh, tuy nhiên, quy định này vẫn chưa thể hiện rõ được việc lấy ý kiến là chỉ lấy một lần hay nhiều lần, đối với dự thảo ở giai đoạn nào, dễ dẫn đến tình trạng lấy ý kiến mang tính hình thức (có trường hợp dự thảo sau có những sửa đổi lớn, quan trọng so với dự thảo trước, có nhiều tác động đến đối tượng điều chỉnh nhưng không được tiếp tục lấy ý kiến thì việc lấy ý kiến không thực chất, hiệu quả). Đề nghị Ban soạn thảo xem xét, quy định trong trường hợp dự thảo sau có thay đổi cơ bản thì cơ quan soạn thảo phải có trách nhiệm lấy ý kiến của dự thảo đó và đảm bảo dự thảo trước khi ký ban hành được công khai.

-         Về thẩm định, thẩm tra:

Dự thảo có bước tiến đáng kể trong việc minh bạch hóa quy trình xây dựng VBQPPL, theo đó “cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý và đăng tải đầy đủ nội dung tiếp thu, giải trình ý kiến trên Trang thông tin về xây dựng pháp luật của Chính phủ và của cơ quan, tổ chức mình để nhân dân biết” (khoản 3 Điều 45). Việc công khai các thông tin về việc tiếp thu hay không tiếp thu có giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ khiến cho việc quy trình xây dựng VBQPPL trở nên thực chất, các đối tượng góp ý có “động lực” để tham gia đóng góp ý kiến và sẽ tạo được sự đồng thuận khi văn bản được ban hành và áp dụng trên thực tế.

Tuy nhiên, việc công khai các thông tin dường như chỉ “dừng” ở giai đoạn lấy ý kiến đối với các dự thảo VBQPPL, còn ở giai đoạn thẩm định, thẩm tra thì các thông tin lại không được công khai. Việc công khai ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp hay ý kiến thẩm tra của Văn phòng Chính phủ, của các Ủy ban/ Hội đồng của Quốc hội sẽ giúp cho các đối tượng nhận biết được ý kiến của các cơ quan có vai trò “gác cửa”, điều này sẽ góp phần tạo niềm tin trong xã hội (về năng lực của các cơ quan nhà nước, tính thực chất của quy trình xây dựng VBQPPL…), đồng thời tăng cường được vai trò giám sát của nhân dân, từ đó sẽ tạo ra sự đồng thuận cao khi các chính sách “đi vào cuộc sống”.

Do vậy, để quy trình xây dựng VBQPPL hoàn toàn minh bạch, đề nghị Ban soạn thảo quy định các ý kiến thẩm định, thẩm tra VBQPPL được đăng tải công khai trên trang web của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Luật ban hành VBQPPL 2008 (khoản 3 Điều 41) có quy định việc các cơ quan thẩm tra có thể lấy ý kiến của đối tượng điều chỉnh, nhưng do chưa quy định cụ thể nên việc thẩm tra chỉ chủ yếu dựa trên cơ sở tổng hợp ý kiến của cơ quan soạn thảo và đại biểu Quốc hội nên việc thay đổi chính sách trong bản dự thảo ở giai đoạn này rất ít được lấy ý kiến đối tượng điều chỉnh, vì thế chưa đánh giá được đầy đủ tác động trên thực tế của các thay đổi này. Dự thảo Luật hợp nhất lần này lại hoàn toàn không quy định về vấn đề này, vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc bổ sung quy định về việc có thể mời tham gia các tổ chức đại diện cho các đối tượng chịu sự tác động như Mặt trận, VCCI tham gia các phiên họp thẩm tra và việc cơ quan thẩm tra, thẩm định có thể trưng cầu ý kiến trong những trường hợp cần thiết.

-         Về thông tin cung cấp khi lấy ý kiến:

Có thể khẳng định, vấn đề cung cấp đầy đủ thông tin là một điều kiện đảm bảo việc góp ý dự thảo VBQPPL là thực chất và có ý nghĩa.

Dự thảo có quy định cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải đăng tải toàn văn dự thảo trên Trang thông tin điện tử, nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến (Khoản 1 Điều 45 đối với dự thảo luật, pháp lệnh, Điều 83 đối với dự thảo nghị định, Khoản 2 Điều 91 đối với dự thảo thông tư, Điều 98 đối với dự thảo văn bản của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và tương tự với dự thảo văn bản của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh – Điều 118).

Thực tế khảo sát ý kiến và làm việc trực tiếp với các Hiệp hội doanh nghiệp, doanh nghiệp cho thấy, rất khó và nhiều trường hợp là hầu như không thể góp ý khi không có thông tin gì khác ngoài dự thảo và đôi khi có thêm các vấn đề cần lấy ý kiến, chưa kể nhiều trường hợp thời điểm và thời hạn lấy ý kiến không hợp lý. Hầu hết các dự thảo luật đều rất phức tạp, nhiều nghị định và kể cả thông tư rất dài, nhiều quy định mới và/hoặc thay đổi, rất khó để người đọc có thể đối chiếu, rà soát và hiểu hết để góp ý. Đó cũng chính là nguyên nhân vì sao nhiều cơ quan soạn thảo đăng tải toàn văn dự thảo và hầu như không nhận được ý kiến nào của người dân.

Vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo quy định cụ thể những thông tin phải được đăng tải/ công khai và cung cấp khi lấy ý kiến: dự thảo mới nhất, tóm tắt hoặc thuyết minh chi tiết, danh mục các vấn đề cần xin ý kiến và các thông tin tham khảo (nếu có) như báo cáo đánh giá tác động, tình hình thi hành, kinh nghiệm quốc tế, dự thảo trước đó…

Cũng có những trường hợp cơ quan soạn thảo chỉ đưa ra dự thảo tại hội thảo lấy ý kiến, khi đó thời gian đọc dự thảo tại hội thảo là quá ngắn để người tham dự có thể đưa ra ý kiến, do đó đề nghị Ban soạn thảo cũng dự liệu trường hợp này và quy định đối với trường hợp lấy ý kiến trực tiếp thì cơ quan soạn thảo phải cung cấp thông tin cần thiết cho người tham dự trước khi lấy ý kiến tối thiểu năm ngày làm việc.

Thêm nữa, cần quy định rõ những yêu cầu cơ bản của chuyên mục lấy ý kiến góp ý dự thảo VBQPPL trên trang thông tin điện tử của các cơ quan chủ trì soạn thảo, ví dụ như: có chuyên mục riêng trên trang chủ, thể hiện rõ ngày đăng thông tin, ngày bắt đầu và kết thúc lấy ý kiến, các thông tin tối thiểu phải đăng tải…

-         Về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn (Chương IX):

Theo quy định tại Dự thảo thì trong một số trường hợp VBQPPL sẽ được xây dựng theo trình tự thủ tục rút gọn, có nghĩa là không tuân theo trình tự, thủ tục thông thường và một số yếu tố về tính minh bạch sẽ được “bỏ qua” (như: lấy ý kiến các đối tượng chịu tác động trực tiếp; việc công khai các thông tin về dự thảo…). Điều này sẽ ảnh hưởng đáng kể đối với các đối tượng chịu tác động trực tiếp của các chính sách, do vậy Ban soạn thảo cần cân nhắc một cách thận trọng khi xác định các trường hợp xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn và các trường hợp này cần phải xác định một cách cụ thể, tránh hiện tượng cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể diễn giải theo nhiều cách để xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự này gây tác động tiêu cực đến các đối tượng chịu tác động, trong đó có doanh nghiệp. Một số quy định về quy trình rút gọn dường như chưa đảm bảo được yêu cầu trên, ví dụ:

+ “Để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định” (khoản 2 Điều 122) là một trong những trường hợp theo trình tự, thủ tục rút gọn. Quy định này là chưa rõ ràng ở điểm, VBQPPL bị ngừng hiệu lực là văn bản có tính chất như thế nào? Việc ngưng hiệu lực trong điều kiện nào? Trong trường hợp các chính sách trong VBQPPL có tác động lớn đến doanh nghiệp và/hoặc người dân, việc ngừng hiệu lực của văn bản này sẽ tác động tiêu cực cho hoạt động của doanh nghiệp và/hoặc người dân, nếu chính sách này không được đưa ra lấy ý kiến, không được xây dựng một cách công khai có tính dự báo trước, sẽ gây khó khăn cho các đối tượng chịu sự tác động. Do vậy, Ban soạn thảo cần quy định cụ thể các vấn đề trên.

+ Các thông tin về VBQPPL được xây dựng theo trình tự rút gọn có được công khai không? Đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ.

-         Về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật:

+ Theo quy định tại khoản 1 Điều 127 Dự thảo thì: “Thời điểm có hiệu lực… không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành…”. “Trong thời hạn chậm nhất là hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải gửi văn bản đến Bộ Tư pháp để đăng Công báo. Bộ Tư pháp có trách nhiệm đăng toàn văn văn bản quy phạm pháp luật trên Công báo chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được văn bản”.

Theo các quy định trên thì, từ thời điểm VBQPPL phát sinh hiệu lực đến thời điểm các đối tượng chịu tác động nhận biết được chính sách được ban hành là khoảng 28 ngày đối với VBQPPL cấp trung ương còn VBQPPL cấp địa phương thì có thể lúc đăng công báo, đã phát sinh hiệu lực ngay hoặc trước đó (nếu tính theo quy định tại Điều 126 thì thời hạn để VBQPPL đăng công báo là 17 ngày kể từ ngày ký ban hành, như vậy đối với VBQPPL trung ương, nếu thời điểm phát sinh hiệu lực là 45 ngày kể từ ngày ký ban hành thì thời điểm công chúng biết đến văn bản cho đến khi phải áp dụng là khoảng 28 ngày, đối với VBQPPL cấp địa phương thì thời hạn phát sinh hiệu lực là 10 ngày kể từ ngày ký ban hành thì thời điểm văn bản được công khai thì đã phát sinh hiệu lực trước đó … 7 ngày). Như vậy, có thể thấy ngay trong bản thân quy định tại Điều 126 (VBQPPL không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành) và thời điểm có hiệu lực của VBQPPL được xác định theo Điều 127 đã có mâu thuẫn và loại trừ nhau ở VBQPPL cấp địa phương. Hơn nữa, đối với VBQPPL cấp trung ương, thì khoảng thời gian 28 ngày là ngắn để các đối tượng nhận biết chính sách để thực hiện. Điều này sẽ là bất lợi các đối tượng chịu sự tác động nếu chính sách mới áp đặt các điều kiện khắt khe hơn.

Do đó, để đảm bảo các đối tượng nhận biết được các chính sách mới và tính minh bạch của việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đề nghị Ban soạn thảo quy định thời điểm có hiệu lực của VBQPPL căn cứ từ thời điểm đăng công báo hoặc kéo dài thời hạn tối thiểu phát sinh hiệu lực nếu căn cứ vào ngày công bố hoặc ký ban hành, để đảm bảo thời điểm các đối tượng nhận biết ít nhất là 45 ngày kể từ ngày văn bản được công bố bằng hình thức công khai (đăng công báo). Và đề nghị Ban soạn thảo điều chỉnh lại thời điểm đăng công báo và thời điểm phát sinh hiệu lực của VBQPPL cấp địa phương để giải quyết sự mâu thuẫn ở trên.

+ Khoản 2 Điều 127 quy định “Văn bản quy định chi tiết có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản được quy định chi tiết hoặc hiệu lực của điều, khoản, điểm được quy định chi tiết.”

Quy định này chỉ hợp lý trong trường hợp văn bản quy định chi tiết được ban hành trước khi văn bản được quy định chi tiết có hiệu lực. Tuy nhiên trên thực tế, rất nhiều văn bản quy định chi tiết quy định khác, quy định thêm những nội dung mới so với văn bản gốc, đồng thời vẫn tồn tại tình trạng chậm trễ trong ban hành văn bản hướng dẫn.        Vì vậy, nếu quy định như thế này thì sẽ có trường hợp quy định có hiệu lực hồi tố, sẽ gây ra rất nhiều khó khăn, phức tạp.

Do đó đề nghị Ban soạn thảo xem xét lại quy định này để bảo đảm tính bất hồi tố của VBQPPL đã quy định tại Điều 128 của Dự thảo.

5.      Một số quy định tại Dự thảo chưa đủ cụ thể, có thể gây khó khăn trong quá trình thực hiện

-         Văn bản quy định chi tiết (Điều 10):

Dự thảo quy định về việc ủy quyền cho các cơ quan quy định chi tiết các điều, khoản trong VBQPPL. Tuy nhiên, Dự thảo lại chưa giải quyết được vấn đề, ngoài những điều, khoản được ủy quyền thì cơ quan có quyền quy định hướng dẫn thêm các điều khoản khác không hoặc trong VBQPPL có quy định trao quyền cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền “hướng dẫn chi tiết Luật/ Nghị định này” không? Bởi vì, thực tế trong thời gian qua, mặc dù Luật hiện hành có quy định về việc ủy quyền quy định chi tiết ngay tại điều, khoản cần hướng dẫn nhưng trong một số trường hợp, cơ quan chủ trì soạn thảo không chỉ hướng dẫn trong phạm vi được ủy quyền mà còn hướng dẫn “thêm” các điều khoản khác vì lý do, các điều, khoản đó chưa rõ và để phục vụ hoạt động quản lý hành chính. Do vậy, để đảm bảo sự rõ ràng, đề nghị Ban soạn thảo quy định cụ thể vấn đề trên.

-         Hội đồng tư vấn chính sách của Chính phủ (Điều 30):

Dự thảo quy định Hội đồng này sẽ có trách nhiệm thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp luật do Chính phủ trình. Dự thảo đã quy định về thành phần của Hội đồng, thẩm quyền thành lập Hội đồng, nhưng lại chưa quy định cơ chế hoạt động của hội đồng này: được thành lập thời điểm nào (theo nhiệm kỳ của Chính phủ hay là theo hoạt động thẩm định của mỗi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh)? Cơ chế đưa ra quyết định thẩm định của Hội đồng như thế nào (để giải quyết trong trường hợp giữa các thành viên Hội đồng không có sự thống nhất về quan điểm đối với mỗi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh)…?

-         Tổ chức, cá nhân đề nghị xây dựng nghị định (Điều 76):

Theo quy định tại Điều 77 thì tổ chức, cá nhân có thể kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xây dựng nghị định, tuy nhiên Dự thảo lại không quy định về cách thức cho các đối tượng này thực hiện quyền đưa ra kiến nghị của mình. Điều này có thể gây khó khăn trong thực tế triển khai, do vậy đề nghị Ban soạn thảo quy định cụ thể trình tự, thủ tục để cá nhân, tổ chức kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xây dựng nghị định.

-         Hiệu lực trở về trước của VBQPPL (Điều 128):

Khoản 1 Điều 133 Dự thảo quy định “chỉ trong những trường hợp cần thiết, VBQPPL mới được quy định hiệu lực trở về trước”. “Trường hợp cần thiết” là khái niệm mang tính định tính, chưa rõ ràng và có thể trao quá nhiều quyền cho cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc quyết định hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật. Trong quá trình tham vấn doanh nghiệp, hiệp hội, rất nhiều ý kiến cho rằng Dự thảo cần quy định rõ là không được phép quy định hiệu lực trở về trước của VBQPPL bởi, xuất phát từ tính chất của các VBQPPL là điều chỉnh các hành vi từ thời điểm phát sinh hiệu lực, chứ không phải là những hành vi đã xảy ra trước đó. Hơn nữa, việc cho phép quy định hiệu lực trở về trước đối với VBQPPL sẽ có thể gây bất lợi cho đối tượng áp dụng ở khía cạnh không nhận biết/lường trước được các chính sách và tạo ra tâm lý tiêu cực cho các nhà đầu tư về một hệ thống pháp luật không nhất quán.

Do đó, đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ các VBQPPL không được phép quy định về hiệu lực trở vệ trước, hoặc nếu có trường hợp ngoại lệ thì cần quy định cụ thể các ngoại lệ và theo hướng có lợi cho đối tượng áp dụng.

6.      Một số quy định chưa giải quyết được những bất cập trong thực tế xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

-         Giới hạn quyền lập pháp của các Bộ, ngành:

Luật doanh nghiệp hiện hành có quy định mang tính nguyên tắc: các Bộ và UBND các cấp không được quy định về ngành, nghề kinh doanh có điều kiện và điều kiện kinh doanh. Quy định này nhằm hạn chế các Bộ, UBND áp đặt các điều kiện kinh doanh cũng như các “giấy phép con” gây cản trở một cách bất hợp lý cho quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp và các điều kiện kinh doanh này không được rà soát, xem xét kỹ càng do quy trình ban hành Thông tư không chặt chẽ như xây dựng văn bản cấp Nghị định trở lên. Tuy nhiên, trong thực tế vẫn có một số Thông tư ban hành các điều kiện kinh doanh, điều này cho thấy khâu kiểm soát VBQPPL cấp Bộ vẫn chưa đảm bảo và Bộ vẫn có rất nhiều quyền trong việc áp đặt điều kiện kinh doanh. Do đó, để hạn chế được tình trạng này, đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ VBQPPL cấp Bộ, UBND không được phép quy định về điều kiện kinh doanh.

-         Trường hợp VBQPPL hết hiệu lực:

Khoản 4 Điều 130 Dự thảo quy định “VBQPPL hết hiệu lực thì VBQPPL quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực, trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ hoặc một phần vì còn phù hợp với các quy định của VBQPPL mới”. Quy định này có mục đích để hạn chế tình trạng chậm trễ ban hành văn bản hướng dẫn thi hành, khắc phục việc “luật chờ nghị định, nghị định chờ thông tư”, tuy nhiên quy định này vẫn chưa rõ ràng và giải quyết được các vấn đề có thể phát sinh như:

+ Cơ quan nào có quyền tuyên bố giữ lại hiệu lực toàn bộ hoặc một phần các văn bản hướng dẫn thi hành vì còn phù hợp?

+ Trong trường hợp một văn bản hướng dẫn một số VBQPPL và một số các văn bản được hướng dẫn hết hiệu lực thì cách thức xử lý như thế nào?

+ Trong trường hợp Hiến pháp hết hiệu lực thì các luật ban hành căn cứ vào Hiến pháp có tự động hết hiệu lực không và nếu một văn bản hết hiệu lưc, văn bản hướng dẫn thi hành nó không được duy trì hiệu lực mà chưa kịp ban hành văn bản hướng dẫn thi hành mới thì quyền và nghĩa vụ của công dân, doanh nghiệp sẽ được thực hiện như thế nào.

Những vấn đề trên là vướng mắc tồn tại trên thực tế, tuy nhiên Dự thảo vẫn chưa giải quyết được. Do vậy, để đảm bảo thuận lợi khi triển khai, đề nghị Ban soạn thảo quy định cụ thể về các vấn đề trên.

-         Giải thích VBQPPL (Chương XII):

Theo quy định tại Điều 144 Dự thảo thì, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành VBQPPL giải thích VBQPPL do mình ban hành trừ các trường hợp thuộc thẩm quyền của UBTVQH. Rất nhiều ý kiến của các doanh nghiệp, hiệp hội mà VCCI tham vấn cho rằng, quy định này là chưa hợp lý, có thể tạo ra hiện tượng “vừa đá bóng vừa thổi còi” và sẽ bất lợi cho các đối tượng áp dụng nếu cơ quan nhà nước ban hành văn bản giải thích theo hướng có lợi cho cơ quan nhà nước, trong khi đó không có ai phân xử đúng hay sai. Do đó, giải thích VBQPPL cần phải có cơ quan độc lập thực hiện để đảm bảo tính khách quan, chính xác và bảo đảm quyền lợi hợp pháp của các bên. Trong bộ máy cơ quan nhà nước thì Tòa án là cơ quan thích hợp để thực hiện hoạt động này, bởi vì Tòa án là cơ quan xét xử có nhiệm vụ bảo vệ và bảo đảm quyền, nghĩa vụ của các bên. Tòa án hoạt động trên nguyên tắc là khách quan, khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm nhân dân sẽ hành động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, không dễ bị chi phối bởi các yếu tố khác.

Vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc, xem xét bổ sung vai trò của Tòa án trong hoạt động giải thích VBQPPL.

Liên quan đến trình tự giải thích VBQPPL, Dự thảo không quy định rõ về các vấn đề như: chủ thể có quyền đề nghị giải thích VBQPPL; trình tự thủ tục để chủ thể đó thực hiện quyền của mình (gửi văn bản đề nghị đến cơ quan nào; trong thời gian bao lâu thì cơ quan có thẩm quyền phải có nghĩa vụ trả lời, …). Để tạo thuận lợi trong quá trình thực hiện, đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ về trình tự thủ tục này.

Về giá trị pháp lý của văn bản giải thích pháp luật: Điều 145 Dự thảo quy định “văn bản giải thích có giá trị chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật”. Có “giá trị chính thức” được hiểu như thế nào? Văn bản này có được áp dụng chung cho tất cả các trường hợp tương tự không hay là chỉ áp dụng cho vụ việc mà có chủ thể đề nghị cần giải thích? Xét về bản chất thì, văn bản giải thích pháp luật cần được áp dụng cho các trường hợp tương tự để thống nhất về cách hiểu, điều này đồng nghĩa với việc văn bản này chứa đựng quy phạm pháp luật như quy định tại khoản 1 Điều 2 và là văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, để đảm bảo sự rõ ràng, đề nghị Ban soạn thảo quy định rõ “Văn bản giải thích có là VBQPPL”.

-         Về áp dụng VBQPPL (Điều 132):

+ Khoản 2 Điều 132 Dự thảo quy định “trong trường hợp các VBQPPL có quy định khác nhau về một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn”. Quy định này đưa ra nguyên tắc áp dụng pháp luật theo hiệu lực pháp lý, tuy nhiên toàn bộ Dự thảo không có quy định nào xác định văn bản nào có hiệu lực pháp lý cao hơn văn bản nào (Luật và Bộ luật? Luật cao hơn Pháp lệnh? Pháp lệnh cao hơn Nghị định? Nghị định cao hơn Quyết định của Thủ tướng Chính phủ?…). Trong thời gian qua, chúng ta mặc định về hiệu lực pháp lý của các văn bản (Luật cao hơn Pháp lệnh, Nghị định cao hơn Thông tư…) tuy nhiên lại không có quy định nào ghi nhận điều này và thực tế, đối với một số văn bản có suy đoán được một cách rõ ràng dựa trên cơ quan có thẩm quyền ban hành thì một số văn bản lại khá khó khăn để nhận biết ví dụ như giữa Nghị định của Chính phủ và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; giữa Thông tư và Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án Nhân dân Tối cao… Do vậy, để đảm bảo tính minh bạch, đề nghị Ban soạn thảo quy định về hiệu lực pháp lý của các văn bản, có thể bổ sung vào quy định tại Điều 3 Dự thảo.

+ Khoản 4 Điều 132 Dự thảo quy định “Trong trường hợp VBQPPL chung và VBQPPL chuyên ngành có quy định về cùng một vấn đề thì áp dụng VBQPPL chuyên ngành”, quy định này đưa ra nguyên tắc áp dụng pháp luật theo văn bản chung – riêng (chuyên ngành), tuy nhiên lại không có quy định nào giải thích rõ về hai loại VBQPPL này. Mặt khác, hiện nay còn có khái niệm VBQPPL gốc (ví dụ: Bộ luật dân sự), không rõ loại văn bản này có cùng khái niệm với VBQPPL chung không? Tóm lại, để thống nhất về cách hiểu và thuận lợi cho áp dụng, Dự thảo cần đưa ra khái niệm về VBQPPL chung, VBQPPL chuyên ngành.

+ Điều 132 Dự thảo quy định về nguyên tắc áp dụng VBQPPL về hiệu lực pháp lý và văn bản chung – chuyên ngành, tuy nhiên quy định tại Dự thảo lại chưa giải quyết được trường hợp có sự giao thoa bởi hai nguyên tắc này thì ưu tiên áp dụng nguyên tắc nào (ví dụ: có sự khác nhau giữa VBQPPL chung – chuyên ngành và VBQPPL chuyên ngành có hiệu lực pháp lý thấp hơn).

+ Khoản 3 Điều 132 Dự thảo quy định “trong trường hợp các VBQPPL do cùng một cơ quan ban hành có quy định về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của VBQPPL ban hành sau”, tuy nhiên Dự thảo lại không có quy định giải quyết cho trường hợp VBQPPL do các cơ quan khác nhau quy định về cùng một vấn đề mà mâu thuẫn nhau thì áp dụng theo nguyên tắc nào (trong trường hợp các văn bản này không phải là VBQPPL chung – chuyên ngành và cùng hiệu lực pháp lý)?

7.      Một số góp ý khác

-         Về VBQPPL của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt:

Điều 3 của Dự thảo quy định về hệ thống VBQPPL, trong đó có VBQPPL của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Tuy nhiên, trong toàn bộ Dự thảo không có quy định nào về quy trình xây dựng, xem xét thông qua loại VBQPPL này. Đây là Luật quy định nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành toàn bộ các loại VBQPPL (trừ Hiến pháp), do đó Dự thảo cần quy định rõ các quy định tương ứng với VBQPPL của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, không nên dẫn chiếu đến Luật về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, trong khi Luật này vẫn đang trong quá trình hình thành ý tưởng.

-         Về trách nhiệm đăng tải các tài liệu liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:

Điểm a khoản 1 Điều 28 quy định các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội phải có trách nhiệm đăng tải trên Trang thông tin về xây dựng pháp luật của Chính phủ, đề nghị Ban soạn thảo sửa lại cách diễn đạt cho hợp lý, vì bản thân các tổ chức, cá nhân nói trên không thể tự đăng tải thông tin lên một trang thông tin điện tử không phải do mình vận hành, có thể sửa lại là “gửi Văn phòng Chính phủ để đăng tải…”.

8.      Đề xuất mới

-         Thiết lập một đầu mối thông tin về các chính sách/ VBQPPL đang được soạn thảo, lấy ý kiến:

Vào một thời điểm có rất nhiều VBQPPL được lấy ý kiến bởi nhiều cơ quan khác nhau, việc thường xuyên theo dõi ở nhiều cổng thông tin điện tử của các cơ quan chủ trì soạn thảo cả ở trung ương và địa phương để biết văn bản nào đang được lấy ý kiến, có tác động đến những đối tượng nào là không khả thi. Hiện nay Chính phủ đã có chuyên mục Lấy ý kiến nhân dân về dự thảo VBQPPL nhưng chỉ có các văn bản ở cấp Chính phủ trở lên, ở dạng liệt kê chứ không phân theo lĩnh vực hay phạm vi điều chỉnh. Vì vậy, VCCI đề xuất thiết lập một đầu mối thông tin trên trang thông tin điện tử (có thể do Văn phòng Chính phủ vận hành) để doanh nghiệp/ người dân theo dõi được chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, các văn thuộc các lĩnh vực cụ thể đang được lấy ý kiến, thời hạn góp ý (nội dung cụ thể thì dẫn sang trang thông tin của cơ quan chủ trì soạn thảo), nơi tiếp nhận ý kiến.

-         Thiết lập một đầu mối tiếp nhận sáng kiến pháp luật của người dân:

VCCI đề nghị thiết lập một đầu mối tiếp nhận thông tin từ người dân về sáng kiến pháp luật, ví dụ như những vấn đề phát sinh cần có pháp luật điều chỉnh, những quy định bất cập tác động tiêu cực tới người dân, doanh nghiệp hoặc sự phát triển kinh tế xã hội. Từ đó có thể nắm bắt kịp thời thông tin từ thực tiễn và có biện pháp xử lý thích hợp.

-         Trách nhiệm bồi thường trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật:

Trong quá trình tham vấn doanh nghiệp, hiệp hội, rất nhiều ý kiến cho rằng cần phải quy định trách nhiệm của các chủ thể ban hành VBQPPL theo hướng các chủ thể này phải chịu trách nhiệm trong trường hợp các VBQPPL ban hành chậm, ban hành trái pháp luật gây ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, môi trường đầu tư, kinh doanh, quyền, lợi ích chính đáng của doanh nghiệp, người dân. Việc gắn trách nhiệm của các chủ thể ban hành VBQPPL sẽ:

+ nâng cao trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc soạn thảo văn bản;

+ tạo niềm tin cho người dân, doanh nghiệp vào hoạt động quản lý của Nhà nước.

Đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc, xem xét bổ sung quy định về trách nhiệm bồi thường của các cơ quan nhà nước trong việc ban hành VBQPPL, đồng thời để triển khai hiệu quả quy định này, cần đánh giá và xem xét một số vấn đề sau:

+ Theo quy định tại Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 thì Nhà nước sẽ bồi thường cho tổ chức, cá nhân bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong các hoạt động: quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án. Hoạt động xây dựng VBQPPL không phải là hoạt động quản lý hành chính, nếu Dự thảo quy định về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong trường hợp VBQPPL bị ban hành chậm gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì phải có kế hoạch sửa đổi Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước để đảm bảo có cơ sở pháp lý thực thi điều khoản này.

+ Khi yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền bồi thường trong trường hợp ban hành chậm, ban hành văn bản trái pháp luật gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức, Ban soạn thảo cần đánh giá một cách thận trọng để đảm bảo tính khả thi của quy định, bởi vì, đây là vấn đề khá phức tạp (chứng minh thiệt hại, chứng minh mối liên quan giữa thiệt hại với việc VBQPPL được ban hành, xác định lỗi của các cơ quan nhà nước, xác định trách nhiệm của người thi hành công vụ trong việc ban hành văn bản trái pháp luật để xác định nghĩa vụ bồi hoàn…).

9.      Một số ý kiến khác

-         Các nguyên tắc xây dựng, ban hành và thi hành VBQPPL (Điều 4):

Điều 4 quy định các nguyên tắc nêu trên, tuy nhiên, đề nghị Ban soạn thảo rà soát và chỉnh sửa để các quy định rõ ràng, khả thi, ví dụ:

+ Không quy định một vấn đề ở nhiều VBQPPL khác nhau: “cùng một vấn đề” được hiểu như thế nào, ở quy mô nào, vì có thể có nhiều khía cạnh của một vấn đề lớn cần được quy định trong nhiều ngành khác nhau

+ Không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;

+ Bảo đảm mọi đối tượng đều được thông tin chính xác, đầy đủ, rõ ràng, dễ hiểu về VBQPPL trước khi ban hành…

-         Một luật sửa nhiều luật:

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các Luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản năm 2009 là một thực tiễn tốt về việc này. Đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc xem xét đưa thêm quy định về một luật sửa nhiều luật vào Dự thảo.

-         Lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:

Điều 27 quy định trách nhiệm rất lớn của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trong việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Đây cũng là quy định chặt chẽ nhằm đảm bảo hiệu quả và tính khả thi của hoạt động này. Tuy nhiên, việc này hầu như không khả thi đối với các cơ quan, tổ chức (không phải là các Bộ ngành Trung ương) và đại biểu Quốc hội nêu sáng kiến lập pháp. Đó là, trước khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, thì người đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải tiến hành hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tiến hành các hoạt động: Tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan; khảo sát, đánh giá thực trạng, tổ chức nghiên cứu khoa học về các vấn đề liên quan; xây dựng các giải pháp, đánh giá tác động của chính sách, các giải pháp; rồi lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 28).

Việc này là quá khó khăn, không tạo điều kiện thực thi quyền kiến nghị lập pháp, đồng thời cũng không thống nhất với quy định tại đoạn 2, Khoản 1 Điều 156 về “Rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật”, theo đó: Cơ quan, tổ chức và công dân có quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền… ban hành văn bản mới hoặc thay thế VBQPPL.

Do đó, đề nghị Ban soạn thảo xem xét cân nhắc chỉnh sửa quy định khả thi hơn.

Trên đây là các ý kiến của VCCI, trên cơ sở các phản hồi của doanh nghiệp, hiệp hội mà VCCI tiến hành tham vấn, đối với Dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Rất mong Quý Cơ quan cân nhắc và xem xét các đề xuất/ góp ý trong quá trình hoàn thiện nội dung Dự thảo.

Ngoài ra VCCI gửi kèm theo đây kết quả lấy ý kiến đối với một số quy định liên quan đến doanh nghiệp trong Dự thảo và bản tổng hợp chi tiết các góp ý của doanh nghiệp, hiệp hội gửi tới VCCI. Rất mong Quý Cơ quan cân nhắc, xem xét các ý kiến góp ý và có phản hồi về những ý kiến không tiếp thu, đồng thời đưa ra lý do cho việc không tiếp thu đó, theo đúng tinh thần minh bạch trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL mà Quý Cơ quan xây dựng trong Dự thảo.

Trân trọng cảm ơn.