Luật sư Trương Thanh Đức – Chủ tịch Công ty Luật BASICO, Trọng tài viên VIAC góp ý Dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Hội thảo VCCI ngày 13/8/2014

BÌNH LUẬN DỰ LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT - NĂM 2015

                                                                                            Luật sư Trương Thanh Đức

                                                                                       Chủ tịch Công ty Luật BASICO

                                                                                                 Trọng tài viên VIAC 

1.             Về đánh giá chung:

1.1.       Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung, luật, pháp lệnh nói riêng rất tốn kém, phức tạp, rắc rối, chặt chẽ, với một rừng thủ tục và kéo dài lê thê từ khâu đề xuất, kiến nghị, đưa vào chương trình, soạn thảo, thẩm định, thông qua nhiều cấp (ví dụ Luật phải thông qua Tổ biên tập, Ban soạn thảo, Lãnh đạo cơ quan chủ trì soạn thảo, Hội đồng thẩm định, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ, Uỷ ban của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Quốc hội, trong đó nhiều lần ở một số cơ quan). Tuy nhiên trên thực tế thì văn bản quy phạm pháp luật  có chất lượng rất thấp, nội dung bất cập, hình thức lôm côm, mâu thuẫn chồng chéo,… tạo ra một hệ thống văn bản pháp luật phức tạp nhất thế giới nhưng hiệu quả, hiệu lực thì lại hoàn ngược lại.

1.2.       Vì vậy, cần mạnh dạn mở rộng các trường hợp ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn (Chương IX), thay đổi cơ chế, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là đối với các dự luật đơn giản ngắn gọn, chỉ có vài ba điều, cần phải ban hành sớm để đáp ứng được kịp thời yêu cầu của cuộc sống.

1.3.       Đồng thời cần có quy định để hạn chế tối đa việc ban hành Thông tư, để hạn chế bớt sự phức tạp, rắc rồi, mâu thuẫn, chồng chéo của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời hạn chế tình trạng nghiêng lệch theo nhóm lợi ích.

2.             Về Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (Điều 3):

2.1.       Bên cạnh việc bỏ bớt một số loại văn bản quy phạm pháp luật như Thông tư liên tịch, Chỉ thị,… đề nghị tiếp một số loại văn bản quy phạm pháp luật khác như Quyết định của Chủ tịch nước, vì không cần thiết. Không thể coi Lệnh công bố Luật, pháp lệnh và văn bản quy phạm pháp luật. Hiến pháp năm 2013 cũng không quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước. Bỏ Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, tập trung vào một hình thức là Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh để tránh phức tạp, trùng lặp.

2.2.       Đồng thời cần bỏ hẳn cấp ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã, vì không cần thiết.

3.             Về Nguyên tắc xây dựng, ban hành và thi hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 4):

3.1.       Dự thảo đưa ra tới 11 nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là quá nhiều, không rõ ràng, không cần thiết. Cần xem xét lược bớt và viết ngắn gọn, rõ ràng hơn. Ví dụ nguyên tắc “Không quy định một vấn đề ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau” là không hợp lý, vì ở mức độ này, khác vẫn là điều không thể tránh khỏi, nhất là với nhiều cấp đồng thời có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật như Dự thảo. Do đó, cùng lắm chỉ có thể yêu cầu theo hướng không quy định một vấn đề trùng nhau ở văn bản quy định chi tiết va văn bản được quy định chi tiết. Chính tại Điều về áp dụng pháp luật của Luật hiện hành cũng như Dự thảo luôn phải có nhiều quy định để xử lý tình trạng này. Hay nguyên tắc “Không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.” là không rõ ràng và rất khó khả thi.

3.2.       Tương tự là 8 nguyên tắc thi hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có nguyên tắc “Bảo đảm mọi đối tượng đều được thông tin chính xác, đầy đủ, rõ ràng, dễ hiểu về văn bản quy phạm pháp luật trước khi thi hành” cũng là điều bất khả thi, vì việc bảo đảm mọi đối tượng đều được thông tin đã là điều không thể, lại còn yêu cầu phải thông tin đầy đủ, rõ ràng, dễ hiểu.

4.             Về việc Tham gia xây dựng và thi hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 5):

Việc luật hoá quy định về việc lấy ý kiến của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của doanh nghiệp là rất cần thiết, vì thực tế cho thấy các quy định liên quan đến doanh nghiệp không chỉ ảnh hưởng đến cộng đồng doanh nghiệp, mà có tác động rất lớn đến cả nền kinh tế, xã hội nói chung.

5.             Về Ngôn ngữ, kỹ thuật văn bản quy phạm pháp luật (Điều 7):

5.1.       Khoản 3, Điều này quy định “3. Tùy theo nội dung, văn bản quy phạm pháp luật có thể được bố cục theo phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm; các phần, chương, mục, tiểu mục, điều trong văn bản quy phạm pháp luật phải có tiêu đề.” Cần xem xét quy định rõ cách viết phần, chương, mục,… theo số thứ tự La mã, Ả rập, bảng chữ cái (đặc biệt là trường hợp thứ tự tự động), tránh tình trạng gọi tên không thống nhất (như khoản 1, 2, 3 và khoản a, b, c).

5.2.       Bên cạnh việc bổ sung bố cục tiểu mục so với Luật hiện hành, cần xem xét bổ sung bố cục tiểu khoản để sử dụng trong một số trường hợp, vì trên thực tế có nhiều văn bản đang sử dụng bố cục a1, a2, a3. Trường hợp không cho phép thì cũng cần quy định rõ, tránh tình trạng trái luật như Tiểu mục đã được sử dụng trong Bộ luật Dân sự năm 1995 và 2005, nhưng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành năm 2008 vẫn không thừa nhận.

5.3.       Ngoài ra, cần quy định văn bản quy phạm pháp luật phải có mục lục đến bố cục Điều (đánh tự đồng). Việc này để thuận tiện cho việc theo dõi thực hiện, tránh mất quá nhiều thời gian và chi phí của xã hội, đặc biệt là đối với những văn bản lên đến hằng trăm trang, tránh cho hàng nghìn, hàng vạn người sử dụng phải mất công tự làm mục lục.

6.             Về vai trò của văn bản quy phạm pháp luật (Điều 16 – 21):

6.1         Theo Dự thảo thì có 5 loại văn bản là Nghị định (Điều 16), Quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Điều  17), Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (Điều 18), Thông tư (Điều 19) và Quyết định của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh (Điều 21) đều quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh.

6.2         Vì vậy, cần xem lại vai trò của từng loại văn bản để bảo đảm sự phân biệt rõ ràng và đơn giản hơn.

7.             Về Trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trong việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 27):

7.1.       Dự thảo gần như là đánh đố các cơ quan, tổ chức (không phải là các bộ ngành Trung ương) và Đại biểu quốc hội nêu sáng kiến lập pháp, bằng quy định tại Điều này. Đó là, trước khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, thì người đề nghị xây dựng luật, phapso lệnh phải tiến hành hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tiến hành các hoạt động: Tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan; khảo sát, đánh giá thực trạng, tổ chức nghiên cứu khoa học về các vấn đề liên quan; xây dựng các giải pháp, đánh giá tác động của chính sách, các giải pháp; rồi lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 28).

7.2.       Việc này là quá khó khăn, vô hiệu quá quyền kiến nghị lập pháp, kể cả đối với các đạo luật rất đơn giản, ngắn gọn. Đồng thời nó cũng không thống nhất với quy định tại đoạn 2, khoản 1, Điều 156 về “Rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật”: Cơ quan, tổ chức và công dân có quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản mới hoặc thay thế văn bản quy phạm pháp luật.

8.             Về Đăng Công báo văn bản quy phạm pháp luật (Điều 126):

8.1         Dự thảo chỉ quy định thời hạn gửi và thời hạn đăng Công báo như hiện hành, thì mới chỉ là hình thức, không có gì bảo đảm được việc văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng công khai trước khi có hiệu lực.

8.2         Vì vậy, cần quy định rõ, chỉ có hiệu lực sau khi đã đăng Công báo, tránh tình trạng có hiệu lực nhiều ngày nhưng chưa được đăng hoặc ngày thực tế phát hành Công báo chậm hơn rất nhiều so với ngày ghi trên Công báo. Điều này không bảo đảm nguyên tắc công khai, minh bạch, là gây khó, thậm chí đánh lừa doanh nghiệp và người dân.

8.3         Cần quy định phải đăng Công báo điện tử miễn phí, để tránh tình trạng phải mua văn bản quy phạm pháp luật và không được tiếp cận kịp thời, đặc biệt là văn bản của địa phương, chỉ đăng Công báo địa phương, nhưng bất kể người dân và doanh nghiệp nào ở khắp cả nước cũng có thể phải biết và thực hiện khi thực hiện các giao dịch liên quan. 

8.4         Đặc biệt, cần quy định rõ phải đăng cả bản word của văn bản quy phạm pháp luật lên các trang web chính thức của Quốc hội, Chính phủ, Cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành (theo Điều 133 về “Đăng tải và đưa tin văn bản quy phạm pháp luật”),… Bao giờ cũng phải có một văn bản cuối cùng, chuẩn nhất được in ra để ký ban hành. Nếu tận dụng được bản này thì đỡ tốn thời gian, công sức của muôn vạn người trong quá trình tra cứu, tìm hiểu, sao chép, trích dẫn.

9.             Về Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật (Điều 127):

9.1.       Khoản 2, Điều này quy định: “2. Văn bản quy định chi tiết có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản được quy định chi tiết hoặc hiệu lực của điều, khoản, điểm được quy định chi tiết.” Điều này chỉ hợp lý trong trường hợp văn bản quy định chi tiết được ban hành trước khi văn bản được quy định chi tiết có hiệu lực. Tuy nhiên trên thực tế, văn bản quy định chi tiết luôn quy định khác, quy định thêm những nội dung mới so với văn bản gốc, đồng thời tình trạng treo chờ, chậm trễ sẽ còn là vấn đề muôn thuở, chưa kế còn chưa được đăng Công báo.

9.2.       Vì vậy nếu quy định như thế này thì sẽ đồng nghĩa với việc quy định có hiệu lực hồi tố, sẽ gây ra rất nhiều khó khăn, phức tạp. Đồng thời điều này còn mâu thuẫn với quy định bất hồi tố tại khoản 2, Điều 128 về “Hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật”

10.         Về Áp dụng văn bản quy phạm pháp luật (Điều 132):

10.1.   Quy định tại khoản 2 điều này “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.” là một điều vô cùng bất cập, sẽ tiếp tục tạo ra những mâu thuẫn rắc rối không thể giải quyết, là nguyên nhân lớn nhất gây rối loạn trật tự pháp luật.

10.2.   Vì vậy, cần phải viết và sắp xếp lại nguyên tắc này theo hướng chỉ là thứ tự ưu tiên sau cùng, sau khi đã áp dụng các thứ tự ưu tiên khác. Tóm lại, cần phải đặt thứ tự ưu tiên lần lượt ngược lại Dự thảo như sau: Áp dụng văn bản theo tính chất chung, riêng; áp dụng văn bản theo thời gian ban hành và áp dụng văn bản theo cơ quan ban hành. Còn việc để xảy ra chồng chéo, mâu thuẫn, xung đột là vi phạm các nguyên tắc của việc ban hành văn bản và thuộc về trách nhiệm của các cơ quan ban hành, chứ không đẩy hậu hoạ đó cho người dân và doanh nghiệp.

11.         Về kỹ thuật soạn thảo và ngôn từ:

11.1.   Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã vi phạm chính quy định của Luật hiện hành cũng như Dự thảo đoạn văn mũ, không thuộc khoản nào trong các điều luật được bố cục theo khoản, điểm. Ví dụ như câu đầu, ngay dưới tên điều của Điều 2 về “Giải thích từ ngữ”, Điều 13 về “Luật”, Điều 16 về “Nghị định”,…

11.2.   Dự thảo viết cả “bảo đảm” và “đảm bảo”, cần thống nhất viết là “bảo đảm” ; viết cả “hằng năm” và “hàng năm”, cần thống nhất viết đúng là “hằng năm”.

-----------------------------

Luật sư Trương Thanh Đức

ĐC: Công ty Luật BASICO, 18A Ngô Tất Tố, Đống Đa, HN

Web: www.basico.com.vn

Email: duc.tt@basico.com.vn

ĐT: 090.345.9070