Góp ý Dự thảo Luật Đầu tư (sửa đổi) của Ông Hoàng Văn Sơn – Thạc sĩ luật học, Trưởng văn phòng luật sư VNC – Hội thảo VCCI (Tp.HCM ngày 11/3/2014)

THAM LUẬN                                     

LẤY Ý KIẾN DOANH NGHIỆP SỬA ĐỔI

HOÀN THIỆN LUẬT ĐẦU TƯ

(Tại hội thảo diễn ra ngày 11/3/2014

 do VCCI phối hợp với Bộ kế hoạch và Đầu tư tổ chức)

                                                                                           Hoàng Văn Sơn

Thạc sĩ luật học, Trưởng văn phòng luật sư VNC

      

      Xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, minh bạch đang là đòi hỏi cấp bách của nhà nước ta hiện trong  việc phát triển nền kinh tế thị trường, xây dựng nhà nước pháp quyền theo đúng nghĩa của nó, để tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư tham gia một cách bình đẳng, không phân biệt đối xử, các bên cùng có lợi, đồng thời qua đó cũng phần nào tạo được uy tín quốc gia để thu hút các nguồn vốn đầu tư từ các nhà đầu tư bên ngoài. Hoàn thiện Luật đầu tư cũng nhằm đảm bảo các yêu cầu nêu trên, để phản ánh đầy đủ vấn đề còn vướng mắc, gây cản trở cho hoạt động hợp pháp của các nhà đầu tư, đưa ra những kiến nghị mà trong thực tiễn chúng tôi thấy còn những vướng mắc khi thực hiện các thủ tục đầu tư, thủ tục thay đổi trong quá trình hoạt động đầu tư, chúng tôi xin đóng góp một số ý kiến của mình như sau.

1.      Một số nhận xét về Luật đầu tư 2005 và Dự án sửa đổi luật này

1.1    Luật đầu tư năm 2005

       Luật đầu tư 2005 tuy còn nhiều khiếm khuyết, nhưng lần đầu tiên sau 20 năm đổi mới nó đã tạo ra cho các nhà đầu tư trong cũng như ngoài nước một khung pháp lý chung về đầu tư, cùng với đó từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong tiến trình hội nhập với kinh tế thế giới.

      Những tồn tại của luật này chủ yếu đó là : Cũng như nhiều văn bản luật khác, luật này vẫn mang tính chất luật “ống” luật “khung” cần nhiều văn bản hướng dẫn thi hành dẫn đến chồng chéo lẫn nhau làm cho các nhà đầu tư than phiền, còn cơ quan quản lý lúng túng khi thực hiện. Mặt khác, văn bản pháp luật quy định là một việc, vấn đề áp dụng nó như thế nào lại là việc khác, thực tế cho thấy việc áp dụng pháp luật ở các địa phương cũng khác nhau, thực thi pháp luật có lẽ là vấn đề yếu nhất trong hoạt động điều hành của nhà nước ta hiện nay. Mặc dù, Chính phủ đã có nhiều nỗ lực trong việc cải cách thủ tục hành chính, nhưng sự chuyển biến của nó vẫn rất chậm chạp, không đáp ứng được đòi hỏi trong công cuộc phát triển đất nước hiện nay.

1.2   Về dự án Luật đầu tư 2014

                                 

      Tại tờ trình về Dự án Luật đầu tư sửa đổi của Bộ kế hoạch và Đầu tư gửi Chính phủ đã nêu ra sự cần thiết phải sửa đổi luật này, trong đó đã nêu ra những tồn tại của Luật đầu tư 2005 và mục tiêu định hướng sửa đổi Luật đầu tư có những đột phá mạnh mẽ. Tuy nhiên, khi đọc Dự án Luật đầu tư sửa đổi, chúng tôi thấy rằng ban soạn thảo vẫn chưa khắc phục được những hạn chế của Luật đầu tư 2005 như đã nêu trong tờ trình.

Cụ thể là : Dự án luật này vẫn mang tính chất luật khung phải cần nhiều văn bản hướng dẫn thi hành (trước mắt theo tờ trình là 3 nghị định hướng dẫn, nhưng chưa biết bao nhiêu thông tư). Dự án luật cũng chỉ sửa chữa có thể gọi là chắp vá một số điều của Luật đầu tư 2005 nhưng lại gọi với tên mới Luật đầu tư 2014 mà chưa tạo được bước đột phá mạnh mẽ hơn nữa như Tờ trình đã nêu. Hai vấn đề đặc biệt quan trọng là “Thủ tục đầu tư” (thủ tục hành chính) và “Các biện pháp bảo vệ đầu tư” không có gì thay đổi. Chẳng hạn như luật cần nhiều nghị định hướng dẫn; “Thực hiện đúng các cam kết quốc tế” tại sao chỉ thực hiện đúng mà không có bước đi nhanh hơn các cam kết đó nếu có lợi cho đất nước, nhà đầu tư…  

2.      Một số ý kiến đóng góp vào Dự án Luật đầu tư 2014

                                                          

2.1  Về ý kiến tổng thể :

      Một là, đề nghị chi tiết các thủ tục đầu tư vào Dự án luật không để các văn bản hướng dẫn quy định về thủ tục hành chính, phân loại các thủ tục đầu tư khác nhau thành những yêu cầu tại các điều luật khác nhau. Chẳng hạn : Thủ tục đầu tư đối với các dự án xây dựng hạ tầng giao thông, dự án bất động sản cần những gì tách thành một điều luật; thủ tục đối với nhà đầu tư về sản xuất hàng hóa như thế nào tách thành một điều luật; thủ tục đối với nhà đầu tư trong lĩnh vực dịch vụ như thế nào; thủ tục đối với dự án về thương mại?… Đây mới là bước đột phá về minh bạch thủ tục đầu tư, tuy nó hơi dài, nhưng so với tổng thể cả nghị định và thông tư thì vẫn gọn gàng hơn, làm cho các nhà đầu tư tin tưởng hơn so với nhiều nghị định và thông tư. Nếu chúng ta vẫn cố giữ lại một số quyền để giải quyết các lợi ích của một bộ phận dưới danh nghĩa đảm bảo việc quản lý nhà nước thì sửa đổi luật lần này cũng không đạt được mục đích đã đề ra.

      Hai là, tách thủ tục giải quyết tranh chấp thành một chương riêng và cụ thể hơn nữa về việc chọn hệ thống pháp luật áp dụng để giải quyết tranh chấp đối với tranh chấp có nhà đầu tư nước ngoài tham gia. Thực tiễn cho thấy, đây là một trong những biện pháp bảo vệ nhà đầu tư hiệu quả nhất, nội dung của chương này có thể bao gồm cả những hành vi vi phạm của nhà đầu tư và cơ quan quản lý sẽ được giải quyết theo thủ tục tư pháp, các biện pháp chế tài cho vi phạm này…

      Bổ sung phần xử lý việc nhà đầu tư mất tích để tránh thiệt hại lớn hơn, thực tế hiện nay các cơ quan nhà nước thường lúng túng trong việc giải quyết nhà đầu tư mất tích mà các phương tiện truyền thông thường gọi là “bỏ trốn”. Việc giải quyết này bằng biện pháp tư pháp theo trình tự tố tụng đặc biệt sẽ thuyết phục hơn, tránh bị kéo dài gây thiệt hại lớn hơn cho các bên, đặc biệt là người lao động.

2.2  Ý kiến cụ thể vào Dự án luật               

-         Về phạm vi điều chỉnh được quy định tại Điều 1, cần bổ sung thêm “Quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quản lý trong hoạt động đầu tư”, chứ không quy định chung chung “quản lý nhà nước trong hoạt động đầu tư”. Vì như vậy mới xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan trong việc thực thi pháp luật chứ không quy định chung chung như hiện nay, cơ quan nhà nước chỉ thích quyền chứ không muốn chịu trách nhiệm, nên dễ dẫn đến gây khó khăn cho nhà đầu tư hoặc làm theo ý riêng của mình từ những điều luật không rõ ràng.

                                                       

-         Về giải thích từ ngữ tại khoản 1 Điều 3, “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn để tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của luật này và pháp luật có liên quan”. Theo chúng tôi giải thích này là chưa chính xác, nó chẳng khác nào nói “Đầu tư là đầu tư”. Cần định nghĩa rõ ràng hơn như “Đầu tư là hoạt động bỏ vốn, nhân lực vào một lĩnh vực nào đó nhằm tìm kiếm lợi nhuận theo quy định của pháp luật” hoặc có thể tham khảo từ điển tiếng Việt “Đầu tư là bỏ nhân lực, vật lực, tài lực vào công việc gì trên cơ sơ tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội”[1].

     Giải thích này là hợp lý vì mục đích của đầu tư là tìm kiếm lợi nhuận đã được nêu tại Điều 1 của luật này “Luật này quy định về hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh”. Trong khi đó, Luật doanh nghiệp 2005 tại khoản 2 Điều 4 giải thích “Kinh doanh là việc thực hiện liên tục một, một số hoặc tất cả các công đoạn của quá trình đầu tư…nhằm mục đích sinh lợi”, còn đầu tư để giải quyết việc xóa đói, giảm nghèo, giải quyết vấn đề xã hội được quy định ở văn bản pháp luật khác.

-         Về quy định tại khoản 5 của Điều 3 cũng tương tự “Hoạt động đầu tư là hoạt động bỏ vốn để đầu tư theo quy định tại luật này”. Đề nghị sửa lại là “Hoạt động đầu tư là việc bỏ vốn, nhân lực vào lĩnh vực nào đó nhằm tìm kiếm lợi nhuận theo quy định của luật này”. Hoặc như định nghĩa tại khoản 1 Điều 3 nêu trên.

-         Về quy định tại Điều 5 của Dự án luật “Vốn đầu tư và tài sản hợp pháp của nhà đầu tư không bị quốc hữu hóa, không bị tịch thu bằng biện pháp hành chính”. Cần bổ sung thêm “Nhà nước bảo hộ vốn đầu tư và tài sản hợp pháp của nhà đầu tư không bị tổ chức, cá nhân khác xâm phạm trái pháp luật”.

-         Về quy định tại Điều 11 Giải quyết tranh chấp giữa cơ quan nhà nước với nhà đầu tư nước ngoài. Như chúng tôi đã kiến nghị tại phần chung, chế định này cần được tách thành một chương riêng bao gồm cả các hành vi lạm quyền của nhà quản lý phải được giải quyết bằng thủ tục tư pháp, cả trong trường hợp thu hồi dự án của nhà đầu tư.

      Đối với nhà đầu tư nước ngoài có thể chọn hệ thống luật áp dụng và cơ quan giải quyết tranh chấp, phải ghi rõ ràng, cụ thể hơn nữa trong thủ tục giải quyết tranh chấp và trách nhiệm bồi thường thiệt hại của các bên. Trong trường hợp tranh chấp nhiều bên có cả nhà đầu tư nước ngoài, cơ quan quản lý và nhà đầu tư trong nước thì việc chọn luật áp dụng, cơ quan giải quyết tranh chấp phải rõ ràng, để hạn chế việc kéo dài thời gian gây thiệt hại cho các bên. Cơ quan giải quyết tranh chấp sẽ áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời để tránh thiệt hại lớn hơn, thay vì một số việc giải quyết bằng thủ tục hành chính như hiện nay.

      Việc giải quyết bằng thủ tục tư pháp cũng phải được giải quyết đối với nhà đầu tư mất tích mà các phương tiện truyền thông thường gọi là bỏ trốn như hiện nay. Khi giải quyết những trường hợp này, cơ quan tư pháp sẽ áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời như bán tài sản dễ hư hỏng, bảo trì máy móc thiết bị… để hạn chế các thiệt hại về tài sản, đặc biệt là đối với người lao động, họ sẽ có cơ hội tìm việc khác sớm hơn thay vì chỉ chờ đợi như hiện nay, các cơ quan giải quyết theo thủ tục hành chính thường lúng túng, đùn đẩy trách nhiệm lẫn nhau dẫn đến kéo dài thời gian mà không thuyết phục được nhà đầu tư.

-         Về quy định ban hành danh mục đầu tư có điều kiện và cấm đầu tư tại khoản 2, 3 Điều 26. Khoản 2 quy định“Căn cứ pháp luật và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, Bộ, cơ quan ngang Bộ công bố lĩnh vực cấm đầu tư và điều kiện đầu tư trong các lĩnh vực quy định tại Điều 24, 25 Luật này, gồm căn cứ áp dụng, đối tượng, phạm vi áp dụng và nội dung điều kiện đầu tư cụ thể áp dụng đối với từng lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước”. Khoản 3 quy định “Các bộ, cơ quan ngang bộ, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương không được ban hành quy định lĩnh vực cấm đầu tư, lĩnh vực đầu tư có điều kiện và các ưu đãi đầu tư vượt khung quy định của pháp luật”.

      Hai khoản này mâu thuẫn với nhau, khoản 2 thì quy định các bộ, cơ quan ngang bộ công bố lĩnh vực cấm đầu tư và đầu tư có điều kiện, nhưng khoản 3 lại quy định các bộ, cơ quan ngang bộ, ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương không được ban hành quy định lĩnh vực cấm đầu tư và đầu tư có điều kiện.

      Theo chúng tôi không nên giao thẩm quyền quy định lĩnh vực cấm đầu tư và đầu tư có điều kiện cho bộ, cơ quan ngang bộ, mà giao Chính phủ quy định vấn đề này, tiến tới thẩm quyền giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội.

-         Quy định thủ tục áp dụng ưu đãi đầu tư tại Điều 33, đề nghị quy định một thủ tục chung là khi làm thủ tục cấp giấy chứng nhận đăng kí đầu tư hoặc hợp đồng hợp tác đầu tư, cơ quan cấp giấy chứng nhận đăng kí đầu tư và nhà đầu tư xác định mức độ ưu đãi theo đúng pháp luật để ghi vào giấy chứng nhận, chứ không để nhà đầu tư tự xác định ưu đãi sẽ phát sinh tranh chấp về sau với cơ quan thuế. Vì pháp luật của chúng ta thường chồng chéo, mâu thuẫn làm thiệt hại cho nhà đầu tư hoặc nhà nước.

-         Về thủ tục đầu tư quy định tại Chương VI. Điều 41 khoản 2 quy định “Cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm công bố công khai quy hoạch quy định tại Khoản 3 Điều 4 Luật này và các điều kiện đầu tư làm cơ sở để nhà đầu tư chuẩn bị dự án đầu tư”. Khoản 3 quy định “Đối với dự án đầu tư chưa có trong quy hoạch quy định tại Khoản 3 Điều 4 Luật này, cơ quan nhà nước quản lý đầu tư có trách nhiệm làm đầu mối phối hợp với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền để trả lời về sự phù hợp của dự án với quy hoạch cho nhà đầu tư trong thời hạn ba mươi ngày kể từ ngày nhà đầu tư có yêu cầu”.

      Đề nghị quy định cụ thể cơ quan nhà nước có thẩm quyền là cơ quan nào, không quy định chung chung về cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà không có địa chỉ cụ thể, ví dụ : Bộ kế hoạch và Đầu tư công bố quy hoạch các dự án đầu tư thuộc thẩm quyền cấp phép của mình theo sự phân cấp Chính phủ và các dự án liên vùng nhưng thuộc thẩm quyền cấp phép của các địa phương; Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố  trực thuộc trung ương công bố quy hoạch tại địa phương do mình quan lý những dự án và các điều kiện đầu tư…

-         Thủ tục cấp giấy chứng nhận đăng kí đầu tư tại Điều 44, đây là một trong những vấn đề gây trở ngại nhất cho các nhà đầu tư, đề nghị chi tiết các quy định tại khoản 1 điều này, đối với dự án quy định tại điểm a “Dự án đề nghị nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc chuyển mục đích sử dụng đất” thủ tục như thế nào cần quy định rõ trong luật ? Dự án tại điểm b “Dự án thuộc lĩnh vực đầu tư có điều kiện theo quy định tại Điều 24 Luật này”, điểm c “Dự án phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường theo quy định của pháp luật về môi trường”, điểm d “Dự án thuộc diện hưởng ưu đãi, hỗ trợ đầu tư” thủ tục cần những gì quy định rõ ràng không chờ văn bản hướng dẫn. Chứ quy định chung chung và viễn dẫn nhiều luật, nhà đầu tư sẽ gặp khó khăn khi tìm hiểu thủ tục đầu tư. Đây là trách nhiệm của nhà nước cần phải minh bạch để thu hút các nhà đầu tư.

-         Về hồ sơ dự án đầu tư quy định tại Điều 45, cần phân biệt các loại dự án khác nhau mà yêu cầu các nhà đầu tư phải thực hiện, không quy định chung trong cùng một điều luật dự án lớn nhỏ đều cùng như nhau “Giết gà dùng dao mổ trâu hoặc ngược lại”. Cần tách bạch các loại hồ sơ quy định các loại dự án khác nhau tại khoản 1 Điều 44, có thể cần nhiều điều luật, mỗi điều cho một loại dự án tương tự sẽ tạo ra sự minh bạch hơn. Thực tế, khi làm thủ tục đầu tư, nhà đầu tư thường được yêu cầu các loại hồ sơ như nhau là không cần thiết, gây phiền phức cho các nhà đầu tư, đặc biệt là các nhà đầu tư cho các dự án có vốn nhỏ khoảng từ một vài tỉ đến mười tỉ đồng…

      Thời hạn cấp giấy chứng nhận quy định tại khoản 3 điều này “Cơ quan cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư tổ chức thẩm tra nội dung hồ sơ dự án đầu tư và cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư trong thời hạn 30 ngày làm việc kể từ ngày nhận đủ hồ sơ theo quy định tại Điều 45 Luật này” nên rút ngắn hơn và cũng nên áp dụng khác nhau, nên rút ngắn xuống 20 ngày làm việc. Trong thời hạn này trách nhiệm của cơ quan cấp giấy chứng nhận phải như thế nào, nếu kéo dài, phải có biện pháp chế tài và được quy định cụ thể vào luật, nên chăng áp dụng hình thức “im lặng là đồng ý ”, chứ không thì cũng khó cải cách.

-         Về quy định thẩm tra đầu tư tại Điều 46, cần quy định phạm vi thời gian thẩm tra cụ thể, đây cũng là vấn đề cần đòi hỏi sự rõ ràng, chứ quy định như Điều 46 sẽ có cơ sở cho các cơ quan quản lý kéo dài vô thời hạn.

-         Về quy định thuê tổ chức quan lý tại Điều 54, cần quy định rõ tổ chức quản lý tại Việt Nam hay ở nước ngoài hay cả hai, hình thức thanh toán như thế nào mới được chấp nhận, tránh trường hợp nhà đầu tư lợi dụng kẽ hở này để trốn thuế.

-         Về quy định điều chỉnh dự án đầu tư tại Điều 55, thời hạn điều chỉnh nên ngắn hơn so với thời hạn cấp đăng kí mới, nên chỉ 15 ngày, tùy theo dự án.

-         Về quy định chuyển nhượng dự án đầu tư tại Điều 56, cần quy định các biện pháp chế tài nếu dự án đầu thực hiện không đúng với giấy đăng kí đầu tư, chứ không cần buộc nhà đầu tư nhận chuyển nhượng phải làm cam kết như quy định tại điểm b khoản 1 điều này “Nhà đầu tư nhận chuyển nhượng dự án đầu tư có văn bản cam kết thực hiện dự án theo đúng tiến độ đầu tư quy định tại Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư ”.

-         Về quy định tại điểm b khoản 3 Điều 58 “trong vòng 12 tháng” đề nghị nên sửa lại là “trong thời hạn 12 tháng” cho phù hợp với thuật ngữ pháp lý về thời hạn, thời hiệu.

-         Về quy định nhà đầu tư nước ngoài thành lập doanh nghiệp và thực hiện các dự án đầu tư tại Điều 61 của Dự án luật. Đề nghị cần làm rõ những vấn đề sau:

a)      Sau khi thành lập doanh nghiệp và đi vào hoạt động, nếu doanh nghiệp của nhà đầu tư nước ngoài đầu tư vào nhiều dự án ở các tỉnh, thành phố khác nhau, thì vốn đăng kí điều lệ ban đầu của nhà đầu tư nước ngoài tại doanh nghiệp và vốn đầu tư của doanh nghiệp này tại các dự án là như thế nào? Có bắt buộc nhà đầu tư nước ngoài phải đăng kí với số vốn điều lệ của doanh nghiệp phải bằng hoặc lớn hơn các dự án đầu tư khác không? Trường hợp doanh nghiệp của nhà đầu tư nước ngoài thành lập ban đầu đăng kí với vốn điều lệ rất thấp, mà doanh nghiệp đăng kí các dự án đầu tư khác với số vốn rất lớn thì có buộc doanh nghiệp phải tăng số vốn điều lệ hay không?

b)     Thông thường đăng kí thành lập doanh nghiệp với vốn điều lệ là tiền đồng Việt Nam, nhưng đối với các dự án đầu tư thì có thể ghi cả ngoại tệ và đồng Việt Nam, vậy vốn điều lệ của nhà đầu tư nước ngoài khi thành lập doanh nghiệp sẽ ghi tiền đồng Việt Nam hay ngoại tệ hay cả hai đề nghị cần làm rõ trong Dự án luật?

c)      Đối với doanh nghiệp của nhà đầu tư nước ngoài hoạt động trong lĩnh vực dịch vụ, kinh doanh thương mại xuất nhập khẩu, thì sau khi đăng kí thành lập doanh nghiệp xong, thì đi vào hoạt động ngay hay cần làm thủ tục dự án đầu tư của doanh nghiệp?

-         Về quy định tại Chương VII Đầu tư ra nước ngoài, Điều 66 Thủ tục đầu tư ra nước ngoài, đề nghị quy định chi tiết hồ sơ, thủ tục và điều kiện đầu tư ra nước ngoài luôn vào luật không nên để Chính phủ quy định vì nhiều văn bản thường phức tạp. 

                                                                                   

      Trên đây là một số ý kiến đóng góp của chúng tôi nhằm hoàn thiện việc sửa đổi Luật đầu tư 2014, kính mong được sự tiếp thu của Ban tổ chức hội thảo!                     

Trân trọng kính chào!

---

[1] Từ điển tiếng Việt Nxb Đà Nẵng 1998, Tr.291