Góp ý của Luật sư Lê Thanh Sơn về Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi)-HT VCCI ngày 09.10.2012

THAM LUẬN GÓP Ý MỘT SỐ VẤN ĐỀ TRONG DỰ THẢO LUẬT ĐẤT ĐAI (SỬA ĐỔI)

Luật sư Lê Thanh Sơn

Văn phòng Luật sư AIC

Đoàn luật sư Thành phố Hà Nội

Luật đất đai năm 2003 ra đời đã tạo cơ sở pháp lý vững chắc và đầy đủ cho việc quản lý và sử dụng đất đai, bảo đảm tính minh bạch của hệ thống pháp luật. Những quy định của luật đất đai năm 2003 về cơ bản cũng đã đảm bảo tốt quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất và các bên trong quan hệ pháp luật về đất đai.

Tuy nhiên chúng ta cũng phải nhìn nhận rằng, tình hình thi hành luật đất đai năm 2003 còn nhiều bất cập như: Hệ thống pháp luật có liên quan đến đất đai còn thiếu đồng bộ; việc sử dụng nguồn tài nguyên đất còn lãng phí, gây nhiều bức xúc trong xã hội; quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai còn chưa đáp ứng được yêu cầu của người dân; thủ tục hành chính còn nhiều rườm rà;….Trong phạm vi bài tham luận này, tôi mong muốn đóng góp một số ý kiến nhằm hoàn thiện Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi).

1.        Về cơ chế thu hồi đất

Về vấn đề này, hiện nay còn có nhiều ý kiến khác nhau.

Có ý kiến đề nghị: Nhà nước thực hiện thu hồi đất đối với tất cả các trường hợp, bỏ cơ chế nhà đầu tư tự nhận chuyển quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư để tránh việc tạo ra chênh lệch giá dẫn đến khiếu kiện về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất.

Một số ý kiến khác đồng tình với Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi): Nhà nước chủ động thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được công bố, tổ chức việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để tạo quỹ đất “sạch”; sau đó, Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hoặc tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư phát triển kinh tế- xã hội. Đối với dự án sản xuất kinh doanh nhỏ lẻ phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nhà đầu tư trong nước thực hiện nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân để thực hiện dự án.

Về cơ chế thu hồi đất, Luật đất đai nên quy định rõ ràng với hai cơ chế: Cơ chế thứ nhất: Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia. Khi nhà nước thu hồi trong trường hợp này thì phải bồi thường tài sản cho các cá nhân, tổ chức phù hợp với giá thị trường. Cơ chế thứ hai: Đối với các dự án sản xuất kinh doanh phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thì nhà đầu tư được quyền tự thỏa thuận với người sử dụng đất để thực hiện dự án của mình. Tuy nhiên, trên thực tế khi áp dụng cơ chế này cũng còn tồn tại một số khó khăn liên quan đến việc thoả thuận để giải phóng mặt bằng khi còn một số ít chủ sử dụng đất và nhà đầu tư không thống nhất được giá đền bù dẫn đến dự án bị đình trệ. Tôi đồng ý với một số ý kiến cho rằng nếu chủ đầu tư thỏa thuận chuyển nhượng được từ  80% diện tích đất làm dự án trở lên mà không thỏa thuận được phần đất còn lại thì Nhà nước hỗ trợ nhà đầu tư bằng cách thu hồi phần đất còn lại với giá bồi thường bằng giá thỏa thuận cao nhất hoặc phù hợp với giá thị trường do đơn vị tư vấn độc lập thẩm định.

Việc quy định hai cơ chế thu hồi đất như trên đảm bảo các yếu tố sau:

 Phù hợp với Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác có liên quan: Luật dân sự 2005 thừa nhận quyền sử dụng đất là tài sản của người sử dụng đất và khoản 3 Điều 169 Luật dân sự cũng quy định rõ: Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân, pháp nhân hoặc của chủ thể khác theo quy định của pháp luật.

Đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của chủ sử dụng đất: Mối quan hệ giữa người có đất và người có tiền phải là mối quan hệ công bằng (trừ một số trường hợp vì lý do an ninh, quốc phòng,.. như tôi đã nêu ở trên). Vì vậy, nếu không có cơ chế tự thoả thuận chuyển nhượng quyền sử dụng đất với người dân là vi phạm quyền của người sử dụng đất. Trên thực tế hiện nay, có rất nhiều dự án mà chủ đầu tư đã thoả thuận thành công với người sử dùng đất. Khi thực hiện cơ chế tự thoả thuận giữa người dân và chủ đầu tư sẽ đảm bảo quyền lợi của người dân hơn, chủ đầu tư thường có xu hướng bồi thường giá cao hơn so với giá nhà nước khi tiến hành giải phóng mặt bằng.

Tránh được nguy cơ lạm quyền: Nếu quy định nhà nước được chủ động thu hồi đất để giao cho người khác sử dụng vì nhiều mục đích khác nhau sẽ dẫn đến tình trạng tập chung quyền lực quá lớn. Nhà nước quyết định từ việc giao đất, thu hồi đất, quy định giá đất để tính bồi thường ,... từ việc tập chung quyền lực quá lớn vào nhà nước và không có một bộ phận giám sát thì sẽ dẫn đến việc lạm quyền.

2.        Về thời hạn giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân.

       Thời hạn sử dụng đất nông nghiệp là vấn đề lớn trong chính sách đất đai nông nghiệp, đang tạo nên nhiều bức xúc trên thực tế. Vậy nên, đây là vấn đề nhận được rất nhiều sự quan tâm trong sự thảo Luật đất đai (sửa đổi) lần này.

Có ý kiến cho rằng: nên giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài để người dân yên tâm đầu tư sản xuất.

Dự thảo luật đất đai (sửa đổi) quy định tại khoản 1 điều 109 như sau: “1. Thời hạn giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng theo quy định tại các khoản 1, 2, điểm b khoản 3 và khoản 4 Điều 112 của Luật này là năm mươi (50) năm. Khi hết thời hạn, người sử dụng đất được Nhà nước tiếp tục giao đất nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng, chấp hành đúng pháp luật về đất đai trong quá trình sử dụng và việc sử dụng đất đó phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt;

       Thời hạn cho thuê đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng là không quá năm mươi (50) năm.”

       Với việc kéo dài thời hạn sử dụng đất như trên là một chủ trương có ý nghĩa rất quan trọng trong việc phát triển nền nông nghiệp của quốc gia. Tuy nhiên, theo tôi thì nên giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, các nhân sử dụng ổn đình lâu dài, đặc biệt là những vùng quy hoạch trọng điểm. Sắp tới sẽ có rất nhiều đất nông nghiệp bị thu hồi do hết thời hạn giao đất mà không được bồi thường, các hộ dân nằm trong diện thu hồi thì đang thấp thỏm chờ đợi, họ không yên tâm đầu tư, sản xuất. Từ vụ việc Tiên Lãng, Hải Phòng là một điển hình đã gây rất nhiều bức xúc trong nhân dân, khi người dân đầu tư nhiều tiền của và công sức vào đất nhưng khi hết thời hạn, họ sẽ bị thu hồi mà không được nhà nước bồi thường. Bên cạnh đó, thực tế quy hoạch ở nước ta hiện nay, đô thị hoá đang diễn ra với tốc độ nhanh và trên phạm vi rất lớn, vì vậy sẽ có hàng loạt diện tích đất, trong đó có cả đất nông nghiệp bị thu hồi để quy hoạch xây dựng khu công nghiệp, khu đô thị mới, ….Đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất mà nằm trong quy hoạch của nhà nước thì không được gia hạn sử dụng đất và không được đền bù thiệt hại về đất. Tâm lý lo sợ của người sử dụng khi đất nằm trong quy hoạch bị thu hồi bất cứ lúc nào hoặc khi hết hạn sử dụng đất sẽ có thể không được ra hạn nữa khiến những người nông dân không muốn tiếp tục đầu tư vào những năm cuối của thời hạn giao đất, điều này sẽ dẫn đến lãng phí nguồn tài nguyên đất và thiệt hại rất lớn về mặt kinh tế cho đất nước.

       Đề nghị Dự thảo Luật đất đai sửa đổi nên quy định theo hướng giao đất nông nghiệp lâu dài cho nông dân. Bởi việc giao đất càng dài thì sự ổn định trong đầu tư phát triển nền nông nghiệp của đất nước càng cao, khuyến khích được người dân đầu tư phát triển từ đất và có nhiều phát minh, sáng chế trong sản xuất để thúc đẩy nền nông nghiệp nước nhà ngày càng phát triển vững mạnh cũng như tránh được những hậu quả bất ổn về kinh tế, xã hội.

3.        Vấn đề thế chấp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất tại ngân hàng ở nước ngoài để vay vốn.

Điểm d khoản 1 Điều 155 dự thảo Luật đất đai quy định tổ chức kinh tế được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê có quyền “Thế chấp quyền sử dụng đất và tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất tại tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam. Trường hợp thế chấp tại ngân hàng ở nước ngoài do Chính phủ quyết định đối với từng trường hợp cụ thể.”

Đây là một điểm đáng chú ý của dự thảo Luật đất đai sửa đổi lần này. Tuy nhiên, xung quanh vấn đề này còn nhiều quan điểm khác nhau.

Quan điểm thứ nhất đề nghị: chưa nên quy định vấn đề này trong Luật Đất đai sửa đổi mà giao cho Chính phủ quy định rõ tiêu chí và xác định cụ thể các trường hợp được thế chấp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất tại ngân hàng ở nước ngoài để báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định.

Quan điểm thứ hai đề nghị: quy định rõ trong Luật Đất đai: Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định việc thế chấp tài sản gắn liền với đất tại ngân hàng ở nước ngoài để huy động vốn đối với một số trường hợp cụ thể. Việc thế chấp phải đảm bảo chủ quyền quốc gia, lợi ích của đất nước.

Thế chấp quyền sử dụng đất và tài sản trên đất để vay vốn tại ngân hàng ở nước ngoài là vấn đề hết sức phức tạp, nhạy cảm, đây là một vấn đề mới, chưa có thực tế để tổng kết rút kinh nghiệm nên việc quy định cần cân nhắc kỹ lưỡng. Tuy nhiên, trước sự quan tâm của dư luận và nhận thấy tầm quan trọng của vấn đề này, tôi cho rằng cần thiết phải có quy định về việc cho phép được thế chấp quyền sử dụng đất và tài sản trên đất để vay vốn tại ngân hàng ở nước ngoài, bởi vì:

Thứ nhất: Phù hợp với chính sách của Đảng và Nhà nước đồng thời đảm bảo tính thống nhất trong các quy định của pháp luật.

Cùng với chính sách mở cửa thị trường, nền kinh tế nước ta đang trong tiến trình hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng. Vì vậy, quy định này cũng là một biểu hiện của sự tôn trọng pháp luật quốc tế. Mặt khác Bộ luật dân sự năm 2005 cho phép tổ chức, cá nhân toàn quyền trong việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp góp vốn bằng tài sản của mình.

Thứ hai: Xuất phát từ nhu cầu thực tế.

Nhu cầu về vốn đối với các tổ chức kinh tế nói chung và các doanh nghiệp nói riêng luôn là nhu cầu cấp thiết, đặc biệt là trong giai đoạn hiện nay, lúc thị trường kinh tế đang “khát” vốn. Theo ông Nguyễn Đình Quang – Phó Viện trưởng Viện chiến lược Ngân hàng cho biết: hiện nay nền kinh tế đang thiếu vốn, cần có vốn cho sự phát triển, vì vậy cần tạo điều kiện cho doanh nghiệp có các dự án khả thi, có hiệu quả, có khả năng trả nợ được thế chấp quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền trên đất để vay vốn tại ngân hàng ở nước ngoài.

Tuy vậy, như các lo ngại của một số đại biểu và các chuyên gia thì vấn đề thế chấp quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất tại ngân hàng ở nước ngoài là vấn đề nhạy cảm vì nó liên quan đến chủ quyền quốc gia nên tôi cho rằng phải ràng buộc các điều kiện cực kỳ chặt chẽ, phải tính toán làm sao để vừa đáp ứng được nhu cầu thực tế song vừa đảm bảo chủ quyền đất nước về đất đai. Trong tất cả các vấn đề xét cả về mặt kinh tế lẫn việc quản lý của nhà nước thì vấn đề đang nghi ngại và đáng quan tâm nhiều nhất là hậu quả pháp lý của quan hệ này, nhất là trong trường hợp tổ chức vay không trả được nợ.

Để tháo gỡ các nút thắt liên quan đến vấn đề này, tôi cũng đồng tình với ý kiến của một số chuyên gia là cần có các quy định cụ thể về việc xử lý hậu quả pháp lý như:

Ủy thác qua tổ chức tín dụng trong nước: Các tổ chức này sẽ  đứng ra xử lý để thu hồi vốn; hoặc

Phát mãi tài sản: cho phép tổ chức nước ngoài thực hiện phát mãi tài sản để thu hồi vốn song chỉ giới hạn đối với đối tượng nhận chuyển nhượng tài sản và quyền sử dụng đất là những đối tượng được phép theo quy định của pháp luật Việt Nam; hay

Thông qua hình thức bảo lãnh đối ứng: Tức là người có đất đai có nhu cầu vay vốn yêu cầu ngân hàng trong nước bảo lãnh cho khoản vay của mình ở nước ngoài. Làm như vậy vừa xử lý đất đai ở trong nước nhưng đồng thời đáp ứng được nhu cầu vốn cho các tổ chức kinh tế.

Mặc dù trong thông lệ của Việt Nam hiện nay, để thực hiện điều này là rất khó và còn nhiều rủi ro tiềm ẩn nhưng trong điều kiện nguồn vốn trong nước có hạn, huy động vốn trên thị trường quốc tế không dẽ dàng, nhiều dự án cần nguồn vốn rất lớn thì thiết nghĩ Quốc hội cần cân nhắc, thận trọng để sớm thông qua điều luật để mở ra một kênh huy động vốn dồi dào góp phần khơi thông bế tắc và gỡ thế khó khăn cho cả doanh nghiệp trong nước lẫn ngân hàng thương mại đồng thời vẫn tránh được các hậu quả pháp lý phát sinh trong quan hệ này.

Dự thảo luật đất đai (sửa đổi) là dự thảo luật liên quan trực tiếp đến quyền lợi hợp pháp của người dân, do vậy việc soạn thảo cần bám sát thực tiễn, để sau khi ban hành có thể đi vào đời sống một cách dễ dàng, thuận tiện. Một trong những mục tiêu quan trọng của việc sửa đổi lần này là cố gắng giải quyết  những hạn chế, tồn tại về việc giao đất của Nhà nước và các quyền lợi của người dân, đảm bảo tính linh hoạt đối với các dự án đầu tư để khuyến khích, thu hút các nhà đầu tư vào các dự án phát triển kinh tế - xã hội.

Trên đây là một số ý kiến đóng góp của tôi rất mong ban soạn thảo xem xét nghiên cứu nhằm hoàn thiện Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi).

Trân trọng.