VCCI_Góp ý Dự thảo Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

Kính gửi: Tổng cục Quản lý đất đai – Bộ Tài nguyên và Môi trường

Trả lời Công văn số 1437/TCQLĐĐ-CKSQLSDĐ của Tổng cục Quản lý đất đai về việc đề nghị góp ý Dự thảo Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (sau đây gọi tắt là Dự thảo), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam có một số ý kiến như sau:

1. Giải thích từ ngữ (Điều 3)

Theo quy định tại Điều 3 Dự thảo thì

“Lấn đất là việc người đang sử dụng đất tự chuyển dịch mốc giới hoặc ranh giới thửa đất để mở rộng diện tích” (khoản 1).

“Chiếm đất là việc sử dụng đất thuộc một trong các trường hợp sau: a) Tự ý sử dụng đất mà không được cơ quan có thẩm quyền quy định tại Điều 59 của Luật đất đai cho phép; b) Tự ý sử dụng đất thuộc quyền sử dụng hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác mà không được tổ chức, cá nhân đó cho phép; …” (khoản 2).

Dựa vào các quy định trên thì khái niệm “lấn đất” và “chiếm đất” đang có sự chồng lấn, vì cùng là tự ý sử dụng đất của người khác mà không được phép (“lấn đất” là tự ý mở rộng diện tích đất, cũng có nghĩa sử dụng đất mà không không được phép). Xét bản chất thì “lấn đất” cũng là một trong những hành vi “chiếm đất”. Mặt khác, trong các quy định về hành vi vi phạm về lấn, chiếm đất, thì hai hành vi này được xác định trong một khung xử phạt mà không phân tách ra thành các hành vi riêng. Vì vậy không cần thiết phải phân tách hai khái niệm này.

Đề nghị Ban soạn thảo gộp chung hai khái niệm này vào làm một.

2. Khung xử phạt

Một số quy định tại Dự thảo có khung xử phạt quá rộng, giữa mức sàn và mức trần của khung có sự chênh nhau rất lớn (có khung mức trần cao hơn 3 lần mức sàn). Điều này có thể tạo ra sự phân biệt đối xử giữa các đối tượng vi phạm trong cùng khung xử phạt (khi cùng nhóm hành vi vi phạm nhưng chủ thể này bị phạt ở mức thấp trong khi chủ thể khác lại bị phạt ở mức cao) và trao quá nhiều quyền cho cán bộ thực thi trong quyết định mức phạt.

Vì vậy, để đảm bảo tính công bằng và minh bạch, đề nghị Ban soạn thảo rà soát toàn bộ Dự thảo và thu hẹp các khung xử phạt có khoảng cách quá rộng, đặc biệt tại các quy định: điểm e khoản 3 Điều 10 (khung xử phạt là từ 80.000.000 đồng đến 200.000.000 đồng; 200.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng); điểm b, c, d khoản 2, d khoản 3 Điều 13 (khung xử phạt từ 30.000.000 đồng đến 90.000.000 đồng; từ 90.000.000 đồng đến 180.000.000 đồng; từ 180.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng; từ 80.000.000 đồng đến 200.000.000 đồng); điểm đ khoản 2 Điều 15;  điểm đ khoản 1 Điều 16; điểm d khoản 3 Điều 28; …

3. Về hành vi sử dụng đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm c và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai (Điều 11)

Khoản 1, 2 Điều 11 Dự thảo quy định về các hành vi chuyển đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất sang mục đích khác trong nhóm đất nông nghiệp nhưng có phân biệt là rừng trồng và rừng tự nhiên, trong đó hành vi chuyển từ rừng tự nhiên sẽ chịu khung xử phạt cao hơn.

Khoản 3 Điều 11 Dự thảo quy định về hành vi chuyển rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất sang đất phi nông nghiệp và không phân biệt chuyển từ rừng tự nhiên hay rừng trồng. Có nghĩa, dù bất kể nguồn gốc rừng như thế nào, miễn là chuyển sang đất phi nông nghiệp thì có cùng chung khung xử phạt.

Việc thiết kế quy định tại khoản 3 Điều 11 Dự thảo dường như chưa hợp lý, bởi:

Xét bản chất, chuyển từ rừng tự nhiên sang mục đích khác có tính chất nguy hiểm hơn là rừng trồng. Chính vì lẽ đó, khoản 1 và khoản 2 đã xác định hành vi dựa vào nguồn gốc rừng bị chuyển mục đích sử dụng và xác định mức xử phạt tương ứng. Việc khoản 3 cũng quy định về chuyển mục đích sử dụng đất nhưng lại không xác định nguồn gốc rừng chuyển sẽ không xác định được khung xử phạt tương ứng với hành vi vi phạm. Hơn nữa, quy định này cũng khiến cho các quy định tại Điều 11 thiếu nhất quán trong xác định hành vi vi phạm và mức xử phạt.

Đề nghị Ban soạn thảo thiết kế khoản 3 tương ứng với khoản 1 và 2, tức là phân biệt chuyển rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất là rừng trồng/rừng tự nhiên sang đất phi nông nghiệp và xác định khung xử phạt tương ứng.

4. Về hành vi lấn, chiếm đất và để bị lấn, bị chiếm đất (Điều 15)

• Khái niệm chưa rõ

Theo quy định tại khoản 5 Điều 15 Dự thảo thì các tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất để quản lý, sử dụng mà buông lỏng quản lý để bị lấn, bị chiếm đất thì sẽ bị mức xử phạt bằng 50% mức xử phạt của các hành vi quy định từ khoản 1-4 Điều 15.

Khái niệm “buông lỏng quản lý” là chưa rõ ràng và rất khó để xác định, trong khi đây lại là một trong các yếu tố để xác định hành vi vi phạm. Điều này có thể gây khó khăn trong quá trình thực hiện.

Xét bản chất, tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất để quản lý, sử dụng nhưng để bị lấn, bị chiếm đất thì sẽ phải chịu trách nhiệm. Vì vậy, không cần thiết phải xác định có “buông lỏng quản lý” hay không. Do đó, đề nghị Ban soạn thảo bỏ cụm từ “buông lỏng quản lý” tại khoản 5 Điều 15 Dự thảo.

• Về biện pháp khắc phục hậu quả

Điểm c khoản 7 quy định biện pháp khắc phục hậu quả đối với các hành vi vi phạm trong Điều 15 theo đó chủ thể vi phạm “buộc phải làm xong thủ tục hành chính về đất đai theo quy định đối với trường hợp sử dụng đất khi chưa thực hiện xong thủ tục giao đất, thuê đất theo quy định”.

Trên thực tế, nhiều trường hợp thủ tục giao đất, thuê đất bị kéo dài/chưa hoàn thành không hẳn là do lỗi từ phía cá nhân, tổ chức, mà có thể từ phía cơ quan thực thi. Vì vậy, khắc phục hậu quả trong trường hợp này chỉ nên áp dụng đối với trường hợp các thủ tục hành chính này chưa hoàn thành do lỗi của các cá nhân, tổ chức được giao đất, thuê đất.

5. Về hành vi gây cản trở, thiệt hại cho việc sử dụng đất của người khác (Điều 17)

Dự thảo quy định khung xử phạt đối với hành vi “đưa chất thải, chất độc hại lên thửa đất của người khác hoặc thửa đất của mình gây cản trở việc sử dụng đất của người khác” (khoản 2) thấp hơn hành vi “đào bới, xây tường, làm hàng rào gây cản trở hoặc gây thiệt hại cho việc sử dụng đất của người khác” (khoản 3) là chưa hợp lý.

Bởi vì, hành vi quy định tại khoản 2 có tính chất gây ô nhiễm về đất, có mức tác động lâu dài, nguy hiểm hơn hẳn hành vi quy định tại khoản 3. Mặt khác, hành vi tại khoản 3 có thể khắc phục dễ dàng hơn là hành vi quy định tại khoản 2.

Vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo quy định khung xử phạt đối với các hành vi vi phạm tại khoản 2 cao hơn các hành vi vi phạm quy định tại khoản 3.

6. Về hành vi không đăng ký đất đai; không công chứng, chứng thực hợp đồng, văn bản thực hiện các quyền (Điều 18)

Khoản 3 quy định xử phạt đối với “trường hợp chuyển nhượng, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất mà không công chứng, chứng thực hợp đồng, văn bản giao dịch theo quy định tại điểm a khoản 3 Điều 167 Luật đất đai”.

Xử phạt đối với trường hợp trên là chưa hợp lý, bởi vì đây là giao dịch dân sự, việc không thực hiện công chứng, chứng thực hợp đồng/văn bản giao dịch sẽ dẫn tới hậu quả là giao dịch này có thể bị tuyên là vô hiệu. Như vậy, hậu quả trong trường hợp này các chủ thể chịu trách nhiệm trực tiếp là các bên trong giao dịch, về phía Nhà nước, chịu tác động là rất thấp. Vì vậy, xử phạt hành chính đối với hành vi này là chưa phù hợp về bản chất xử lý vi phạm hành chính và là sự can thiệp vào mối quan hệ do pháp luật dân sự điều chỉnh.

Để đảm bảo tính hợp lý, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc bỏ quy định tại khoản 3 Điều 18 Dự thảo, đồng thời bỏ điểm b khoản 4 Điều 18 về biện pháp khắc phục hậu quả cho hành vi vi phạm này.

7. Về hành vi chuyển quyền, cho thuê, thế chấp bằng quyền sử dụng đất khi không đủ điều kiện theo quy định tại khoản 1 Điều 188 của Luật đất đai (Điều 19)

Điều 19 quy định xử phạt đối với các hành vi giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất mà trong đó không đủ điều kiện để thực hiện giao dịch.

Nếu thực hiện một giao dịch khi đối tượng của giao dịch, trong trường hợp này là quyền sử dụng đất, không đáp ứng các điều kiện (có Giấy chứng nhận/không tranh chấp/ không bị kê biên để bảo đảm thi hành án hoặc còn trong thời hạn sử dụng ghi trên Giấy chứng nhận) thì hậu quả sẽ là: giao dịch sẽ bị tuyên là vô hiệu (tùy thuộc vào từng trường hợp cụ thể mà xác định nguyên nhân của giao dịch vô hiệu). Có nghĩa, giao dịch đó được xem như chưa xác nhận. Mặt khác, trong trường hợp này thì, quyền sử dụng đất này khi thực hiện các thủ tục đăng ký để cấp Giấy chứng nhận cũng sẽ không thực hiện được. Với tất cả các trường hợp trên thì chủ thể gánh chịu thiệt hại sẽ là các bên trong giao dịch và pháp luật dân sự đã có cơ chế để bảo vệ quyền lợi của các bên trong trường hợp này (các bên sẽ trả cho nhau những gì đã nhận, bên có lỗi sẽ phải bồi thường thiệt hại).

Vì vậy, trong trường hợp này, việc xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi quy định tại Điều 19 Dự thảo dường như là chưa phù hợp, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc bỏ Điều 19.

8. Về không sử dụng đất trồng cây hàng năm trong thời hạn 12 tháng liên tục, đất trồng cây lâu năm trong thời hạn 18 tháng liên tục, đất tròng rừng trong thời hạn 24 tháng liên tục (Điều 33)

Khoản 2 Dự thảo quy định biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm tại khoản 1 là “buộc phải sử dụng đất theo mục đích được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất; trường hợp đã bị xử phạt mà không chấp hành thì Nhà nước thu hồi đất theo quy định”.

Quy định này dường như chưa thống nhất, bởi điểm h khoản 1 Điều 64 Luật đất đai 2013 quy định “đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn 18 tháng liên tục; đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn 24 tháng liên tục” thuộc trường hợp thu hồi đất. Trong khi đó, theo quy định tại khoản 2 Điều 33 Dự thảo thì mặc dù có hành vi vi phạm thuộc trường hợp bị thu hồi đất, nhưng người sử dụng đất có thể sẽ không bị thu hồi, vẫn được tiếp tục sử dụng đất, nếu không tiếp tục sử dụng đất thì mới bị thu hồi.

Để đảm bảo tính thống nhất, đề nghị Ban soạn thảo sửa đổi khoản 2 theo hướng, các vi phạm quy định tại khoản 1 sẽ bị “thu hồi đất”.

Trên đây là một số ý kiến của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với Dự thảo Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Rất mong quý Cơ quan soạn thảo cân nhắc để chỉnh sửa, hoàn thiện.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của quý Cơ quan.