VCCI góp ý dự thảo Nghị định quy định về bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc

Kính gửi: Cục Quản lý, giám sát bảo hiểm, Bộ Tài chính

Trả lời Công văn số 11737/BTC-QLBH của Bộ Tài chính về việc đề nghị góp ý Dự thảo Nghị định quy định về bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc (sau đây gọi tắt là Dự thảo), Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, trên cơ sở nghiên cứu của chuyên gia và ý kiến của doanh nghiệp, có một số ý kiến như sau:

1. Về số tiền bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc tối thiểu (Điều 5)

So với Nghị định 130[1], Dự thảo bổ sung thêm quy định về nguyên tắc xác định số tiền bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc trong trường hợp không xác định được giá thị trường của tài sản, theo đó:

• Đối với đối tượng được bảo hiểm là “nhà, công trình kiến trúc và các trang thiết bị kèm theo; máy móc thiết bị” thì số tiền bảo hiểm là giá trị tính thành tiền theo giá trị còn lại hoặc giá trị thay thế mới của tài sản tại thời điểm tham gia bảo hiểm do doanh nghiệp bảo hiểm và bên mua bảo hiểm thỏa thuận (điểm a khoản 2)
• Đối với đối tượng được bảo hiểm là “các loại hàng hóa, vật tư (bao gồm cả nguyên vật liệu, bán thành phẩm, thành phẩm)” thì số tiền bảo hiểm là giá trị tính thành tiền theo khai báo của bên mua bảo hiểm (điểm b khoản 2)

Việc quy định rõ ràng hơn căn cứ cho các bên thỏa thuận trong trường hợp không xác định được giá thị trường của tài sản là nhằm “tránh tranh chấp và bảo hiểm trên giá trị”[2]. Xuất phát từ mục tiêu này, cần xem xét một số vấn đề sau:

• Đối với quy định tại điểm a khoản 2: Để xác định được “giá trị tính thành tiền theo giá trị còn lại của tài sản tại thời điểm tham gia bảo hiểm” thì cần phải biết được giá trị thị trường của tài sản. Trong khi, quy định này lại giải quyết cho trường hợp “không xác định được giá thị trường của tài sản”. Do đó, quy định này là khó khả thi.

Ngoài ra, khoản này đưa ra 02 lựa chọn về cách xác định giá trị số tiền bảo hiểm là xác định theo “giá trị còn lại của tài sản” hoặc theo “giá trị thay thế mới của tài sản”, nhưng hai giá trị này không ngang bằng (“giá trị thay thế” là giá trị của toàn bộ tài sản trong khi “giá trị còn lại” chỉ là giá trị của một phần tài sản). Do đó, nếu các bên thỏa thuận dựa vào một trong các căn cứ này thì giá trị của hợp đồng bảo hiểm có thể sẽ rất khác nhau? Hơn nữa, tại sao không phải là “giá trị đã mất của tài sản” mà lại là “giá trị còn lại của tài sản”?

• Đối với quy định tại điểm b khoản 2: Giá trị tài sản hoàn toàn dựa vào “khai báo của bên mua bảo hiểm”, như vậy trong trường hợp này khó có thể kiểm soát được bảo hiểm dưới giá trị hay trên giá trị. Do đó, mục đích của quy định cũng khó đạt được.

Do đó, để đảm bảo tính hợp lý, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc giữ như quy định tại Nghị định 130, tức là trong trường hợp không xác định được giá thị trường của tài sản thì số tiền bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc do các bên thỏa thuận. Trong trường hợp có lý do thuyết phục để giữ quy định về nguyên tắc xác định số tiền bảo hiểm trong trường hợp này, đề nghị quy định theo nguyên tắc dựa vào “giá trị thay thế mới của tài sản tại thời điểm tham gia bảo hiểm”.

2. Loại trừ trách nhiệm bảo hiểm (Điều 7)

So với Nghị định 130, thì các trường hợp loại trừ trách nhiệm bảo hiểm của doanh nghiệp bảo hiểm trong Dự thảo đã được thu hẹp hơn, tuy nhiên các trường hợp quy định tại Điều 7 vẫn còn khá rộng và có một số trường hợp cần được đánh giá lại.

Các trường hợp tài sản bị thiệt hại do cháy nổ xuất phát từ yếu tố bản chất của tài sản (tự lên men hoặc tự tỏa nhiệt) hay lỗi của bên mua bảo hiểm (hành động cố ý vi phạm các quy định về phòng cháy và chữa cháy để xảy ra cháy, nổ; hành động cố ý gây cháy, nổ của người được bảo hiểm nhằm mục đích đòi bồi thường thiệt hại theo hợp đồng bảo hiểm), doanh nghiệp bảo hiểm được miễn trừ trách nhiệm bảo hiểm là hợp lý.

Tuy nhiên, đối với những trường hợp do nguyên nhân khách quan, nằm ngoài ý chí chủ quan của người mua/thụ hưởng bảo hiểm được xếp vào trường hợp miễn trách cho doanh nghiệp bảo hiểm dường như chưa hợp lý, cụ thể:

• “Sét đánh trực tiếp vào tài sản được bảo hiểm nhưng không gây cháy, nổ” (điểm d khoản 1): trường hợp này trách nhiệm bảo hiểm không phát sinh, vì không xảy ra sự kiện bảo hiểm là “cháy, nổ”, vì vậy quy định trong Điều 7 là thừa;
• “Những thiệt hại do cháy, nổ gây ra cho bên thứ ba” (điểm i khoản 1): Điểm e khoản 1 Điều 17, Điều 49 Luật kinh doanh bảo hiểm 2000 quy định doanh nghiệp bảo hiểm có quyền “yêu cầu người thứ ba bồi hoàn số tiền bảo hiểm mà doanh nghiệp đã bồi thường cho người được bảo hiểm do người thứ ba gây ra đối với tài sản”. Như vậy, với quy định này thì doanh nghiệp vẫn có trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho người thụ hưởng bảo hiểm trong trường hợp do bên thứ ba gây ra và sẽ được bảo vệ quyền lợi bằng quyền truy đòi bên thứ ba. Do đó, xác định trường hợp này thuộc trường hợp loại trừ trách nhiệm bảo hiểm là chưa phù hợp;
• “Nguyên liệu vũ khí hạt nhân gây cháy, nổ” (điểm đ khoản 1): không rõ trường hợp này “nguyên liệu vũ khí hạt nhân” là đối tượng được bảo hiểm hay là nguyên nhân gây ra cháy nổ cho các tài sản khác?
• “Thiệt hại xảy ra đối với máy móc, thiết bị điện hay các bộ phận của thiết bị điện do chạy quá tải, quá áp lực, đoản mạch, tự đốt nóng, hồ quang điện hay rò điện do bất kỳ nguyên nhân nào, kể cả do sét đánh” (điểm e khoản 1): Trường hợp này thuộc trường hợp miễn trách cho doanh nghiệp bảo hiểm chỉ hợp lý khi các thiệt hại trên xuất phát từ nguyên nhân lỗi của người mua/thụ hưởng bảo hiểm. Còn “bất kỳ nguyên nhân nào, kể cả do sét đánh” có thể là những nguyên nhân nằm ngoài tầm kiểm soát của người mua/thụ hưởng bảo hiểm, chính là những rủi ro cần được bảo hiểm, được xác định thuộc trường hợp loại trừ trách nhiệm bảo hiểm là chưa hợp lý;
• Các nguyên nhân xuất phát từ thiên nhiên (động đất, núi lửa phun hay những biến động khác của thiên nhiên – điểm a khoản 1); bất ổn chính trị (biến cố về chính trị, an ninh và trật tự an toàn xã hội – điểm l khoản 1) được xếp vào trường hợp loại trừ trách nhiệm bảo hiểm là chưa hợp lý. Bởi vì đây là những trường hợp nằm ngoài tầm kiểm soát của bên mua/thụ hưởng bảo hiểm, cũng là những nguyên nhân chủ yếu thường gây ra cháy nổ trên thực tế và là lý do chính để pháp luật buộc các chủ thể này phải mua bảo hiểm cháy nổ bắt buộc.

     Việc Dự thảo xác định phạm vi loại trừ trách nhiệm bảo hiểm quá rộng, trong đó bao gồm cả những trường hợp nguyên nhân dẫn tới sự kiện bảo hiểm không xuất phát từ lỗi của bên mua bảo hiểm sẽ ảnh hưởng lớn đến quyền lợi của các chủ thể bắt buộc phải tham gia bảo hiểm cháy, nổ khi xảy ra việc cháy, nổ gây thiệt hại. Từ góc độ quản lý Nhà nước, việc xác định quá nhiều các trường hợp miễn trách cho doanh nghiệp bảo hiểm sẽ khiến cho mục tiêu phòng ngừa rủi ro, bảo đảm cho các đối tượng bị thiệt hại, “bảo vệ lợi ích công cộng và an toàn xã hội”[3] của cơ chế bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc khó đạt được. Trên thực tế, nếu loại trừ hết tất cả các trường hợp này thì số trường hợp có thể được chi trả bảo hiểm trách nhiệm sẽ là rất hạn chế, hầu như không có ý nghĩa gì trong việc bảo vệ lợi ích của các chủ thể bị thiệt hại do cháy, nổ. Điều này sẽ dẫn tới tình trạng vô hiệu hóa ý nghĩa và căn cứ của quy định về bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc: chủ thể bắt buộc phải mua bảo hiểm nhưng không thể được nhận tiền bảo hiểm không phần lớn các trường hợp.

     Cũng có ý kiến cho rằng việc quy định phạm vi các trường hợp miễn trách rộng là giải pháp để tăng mức lợi nhuận của doanh nghiệp bảo hiểm, qua đó thu hút các doanh nghiệp tham gia cung cấp dịch vụ này. Về vấn đề này, mặc dù chưa có căn cứ cụ thể chứng minh các doanh nghiệp bảo hiểm thua lỗ đối với dịch vụ bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc (trên thực tế thì theo báo cáo tổng kết thi hành, các doanh nghiệp đang lãi tương đối từ hoạt động kinh doanh bảo hiểm cháy nổ bắt buộc), cần chú ý rằng ngay cả khi các doanh nghiệp đang lỗ ở mảng kinh doanh này thì việc sử dụng biện pháp mở rộng các trường hợp miễn trách để tăng biên độ lợi nhuận, thu hút doanh nghiệp bảo hiểm tham gia là không phù hợp, ít nhất là bởi các lý do

• Thứ nhất, doanh nghiệp lỗ hay lãi từ hoạt động kinh doanh không thể là lý do để Nhà nước can thiệp, nhất là khi sự can thiệp này có thể mang lại lợi ích cho một nhóm nhỏ doanh nghiệp (doanh nghiệp bảo hiểm) trong khi ảnh hưởng tới lợi ích của nhóm đông doanh nghiệp khác (các doanh nghiệp thuộc diện phải mua bảo hiểm cháy nổ bắt buộc)
• Thứ hai, phí bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc được xác định trên cơ sở thỏa thuận giữa doanh nghiệp bảo hiểm và bên mua bảo hiểm; theo quy định tại Điều 8 Dự thảo thì Nhà nước chỉ can thiệp vào cách thức xác định phí đối với từng loại cơ sở có nguy hiểm về cháy nổ, còn mức phí cụ thể vẫn hoàn toàn do doanh nghiệp xác định, dựa trên các tính toán của doanh nghiệp bảo hiểm để bảo đảm khả năng thanh toán, lợi nhuận của doanh nghiệp. Như vậy, trong quan hệ với đối tượng mua bảo hiểm, bên mua đã ở thế yếu hơn (bắt buộc phải mua bảo hiểm), bên bán không bị ràng buộc gì về mức giá/phí, vậy thì Nhà nước không có lý do gì để bảo vệ bên bán (thậm chí trong trường hợp này bên mua mới là bên cần được bảo vệ, và có thể cần được bảo vệ thông qua quy định về việc doanh nghiệp bảo hiểm không được phép loại trừ trách nhiệm bảo hiểm trong các trường hợp như thế này)
• Thứ ba, có thể trên thực tế đâu đó xảy ra hiện tượng doanh nghiệp bảo hiểm không mặn mà với bảo hiểm cháy, nổ. Điều này có thể xuất phát từ nhiều nguyên nhân (ví dụ chiến lược kinh doanh, thế mạnh của doanh nghiệp bảo hiểm…) trong đó có thể có nguyên nhân mức lợi nhuận không cao/lỗ. Tuy nhiên hiện không có dấu hiệu nào về việc thị trường sẽ không có bất kỳ doanh nghiệp bảo hiểm nào cung cấp dịch vụ bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc dẫn tới khả năng quy định bảo hiểm cháy nổ bắt buộc không thể thực thi cả. Cần chú ý rằng trên thực tế các loại bảo hiểm bắt buộc khác (theo quy định tại Điều 8 Luật Kinh doanh bảo hiểm) có cơ chế tương tự vẫn đang vận hành bình thường, thậm chí là thị trường cạnh tranh ở mức độ cao, hoàn toàn chưa xảy ra trường hợp không có doanh nghiệp bảo hiểm nào cung cấp dịch vụ.

     Từ những phân tích trên, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc, xem xét sửa đổi quy định tại Điều 7 theo hướng: chỉ xác định các trường hợp loại trừ trách nhiệm bảo hiểm của doanh nghiệp bảo hiểm khi các thiệt hại tài sản xuất phát từ lỗi cố ý của bên mua/thụ hưởng bảo hiểm và do bản chất tự nhiên của tài sản.

3. Quyền của doanh nghiệp bảo hiểm (Điều 12)

• Về từ chối bán bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc (khoản 3)

Khoản 3 Điều 12 quy định về các trường hợp doanh nghiệp bảo hiểm có quyền từ chối bảo hiểm cháy, nổ.

     Về mặt pháp lý, quy định này có được hiểu là ngoài các trường hợp này thì doanh nghiệp bảo hiểm không được phép từ chối khách hàng mua bảo hiểm cháy nổ bắt buộc không? Nếu hiểu như vậy thì quy định này dường như mâu thuẫn với nguyên tắc về quyền tự do kinh doanh (trong đó có quyền tự do quyết định đối tác, khách hàng) của doanh nghiệp bảo hiểm theo Điều 7 của Luật Doanh nghiệp. Ở góc độ chuyên ngành, Luật Kinh doanh bảo hiểm không hạn chế quyền từ chối bán bảo hiểm của doanh nghiệp bảo hiểm trong bất kỳ trường hợp nào.

     Trên thực tế, có thể có phản ánh về tình trạng doanh nghiệp có tài sản phải mua bảo hiểm cháy nổ bắt buộc không thể thực hiện được nghĩa vụ này do các doanh nghiệp bảo hiểm từ chối không bán cho trường hợp của họ. Tuy nhiên, đây có thể chỉ là các trường hợp đơn lẻ, và việc xử lý cũng có thể theo vụ việc cụ thể, theo quy định của pháp luật hiện hành. Ví dụ nếu doanh nghiệp liên quan có thể chứng minh về việc tất cả các doanh nghiệp bảo hiểm trên thị trường từ chối bảo hiểm do đó không thực hiện được quy định mua bảo hiểm cháy nổ bắt buộc thì cơ quan có thẩm quyền sẽ không xử phạt doanh nghiệp về vi phạm này (theo nguyên tắc của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính là chỉ xử phạt đối với “hành vi có lỗi của cá nhân, tổ chức”[4] và trong trường hợp này doanh nghiệp không có lỗi).

Ngay cả khi pháp luật hiện hành chưa có giải pháp để giải quyết một số trường hợp cụ thể cũng không thể vì một vài trường hợp đó mà ban hành quy định chung ảnh hưởng tới một nguyên tắc pháp luật quan trọng như quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp.

Vì vậy, đề nghị Ban soạn thảo xem xét bỏ quy định tại khoản 3 Điều 12 Dự thảo.

Ngoài ra, không ảnh hưởng tới bình luận ở trên, trường hợp Ban soạn thảo có thể giải trình về căn cứ pháp lý của quy định này và vẫn giữ quy định này thì cần chú ý vấn đề kỹ thuật sau:

Điểm a khoản 3 quy định, doanh nghiệp bảo hiểm sẽ từ chối trong trường hợp “cơ sở không có biên bản kiểm tra về phòng cháy và chữa cháy của cơ quan Cảnh sát phòng cháy và chữa cháy hoặc biên bản kiểm tra đã quá 01 năm tính từ thời điểm lập đến thời điểm mua bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc”. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 2 Điều 18 Nghị định 79/2014/NĐ-CP[5] thì “cảnh sát phòng cháy và chữa cháy có trách nhiệm kiểm tra an toàn về phòng cháy và chữa cháy định kỳ hàng quý đối với các cơ sở có nguy hiểm về cháy nổ”. Như vậy, đối chiếu với căn cứ này thì quy định về thời hạn có giá trị của biên bản kiểm tra tại điểm a khoản 3 Điều 12 Dự thảo dường như chưa hợp lý, bởi thời hạn này phải tính theo quý. Vì vậy, quy định này cần phải điều chỉnh cho phù hợp.

• Về chế tài bồi thường bảo hiểm tối đa

Khoản 4 quy định, doanh nghiệp bảo hiểm có quyền “thực hiện chế tài bồi thường bảo hiểm tối đa 10% số tiền bồi thường bảo hiểm trong trường hợp cơ sở có nguy cơ về cháy, nổ không thực hiện đầy đủ, đúng thời hạn các kiến nghị của Cảnh sát Phòng cháy, chữa cháy tại Biên bản kiểm tra về phòng cháy và chữa cháy là nguyên nhân gây ra rủi ro cháy nổ”.

Quy định này dường như chưa thống nhất với quy định tại điểm h khoản 1 Điều 7 Dự thảo. Bởi vì, theo quy định tại điểm h khoản 1 Điều 7 Dự thảo thì, doanh nghiệp bảo hiểm sẽ không phải trả tiền bảo hiểm trong trường hợp “những thiệt hại do cố ý vi phạm các quy định về phòng cháy và chữa cháy để xảy ra cháy, nổ”. Trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 12 Dự thảo cũng là một trong những trường hợp vi phạm các quy định về phòng cháy và chữa cháy để xảy ra cháy, nổ.

Vậy trường hợp, cùng vi phạm quy định về phòng cháy và chữa cháy để xảy ra cháy nổ, nhưng sẽ có hai hướng xử lý, doanh nghiệp bảo hiểm sẽ không trả tiền bảo hiểm hay sẽ bồi thường không quá 10% số tiền bảo hiểm?

Để đảm bảo tính thống nhất, đề nghị Ban soạn thảo loại trừ trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 12 Dự thảo trong trường hợp quy định tại điểm h khoản 1 Điều 7 Dự thảo.

Trên đây là một số ý kiến ban đầu của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với Dự thảo Nghị định quy định về bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc. Rất mong cơ quan soạn thảo cân nhắc để chỉnh sửa, hoàn thiện Dự thảo này.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của quý Cơ quan.

[1] Nghị định 130/2006/NĐ-CP của Chính phủ  ngày 08/11/2006 quy định chế độ bảo hiểm cháy, nổ bắt buộc

[2] Trang 3 Báo cáo đánh giá tác động chính sách – tài liệu gửi kèm Dự thảo

[3] Khoản 1 Điều 8 Luật kinh doanh bảo hiểm 2000

[4] Khoản 1 Điều 2 Luật xử lý vi phạm hành chính

[5] Nghị định 79/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày 31/7/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Phòng cháy và chữa cháy và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng cháy và chữa cháy