Một số bình luận của bà Phạm Thuý Hạnh – Ban XDPL Văn phòng Chính phủ

MỘT SỐ Ý KIẾN BÌNH LUẬN
Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi

Trong bối cảnh nền lập pháp của Việt Nam phát triển nhanh và ngày càng hoàn thiện trong vài thập kỷ gần đây, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được đánh giá đúng tầm quan trọng và được quy phạm hóa cùng với sự phát triển và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Trong bối cảnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trở thành một trong những đạo luật rất quan trọng trong hệ thống pháp luật của Việt Nam. Dưới Hiến pháp, luật này được coi là “luật của luật”, là nền tảng pháp lý cho việc hoàn thiện quy trình, hệ thống pháp luật Việt Nam. Lần đầu tiên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được ban hành năm 1996, xuất phát từ những yêu cầu của công cuộc cải cách kinh tế – chính trị – xã hội toàn diện đầu thập kỷ 90 của thế kỷ trước. Sau một thời gian thực thi, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002 để phù hợp với yêu cầu phát triển hệ thống pháp luật trong bối cảnh mới.

Đến nay, sau 12 năm thi hành, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đang được tiếp tục sửa đổi, bổ sung trong bối cảnh Quốc hội và Chính phủ bắt đầu một nhiệm kỳ mới với những chủ trương cải cách mới phù hợp với nhu cầu phát triển đất nước và xu thế hội nhập quốc tế. Đây là một thời điểm rất thuận lợi để tiến hành những bước cải cách mạnh mẽ quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho phù hợp với tình hình thực tế và góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật theo mục tiêu của Chiến lược phát triển hệ thống pháp luật đến 2020; Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị và một số cam kết của nước ta khi gia nhập WTO với mục tiêu cơ bản là tiến tới hoàn thiện khung pháp lý của nền kinh tế thị trường và phát triển xã hội dân sự theo định hướng xã hội chủ nghĩa.

Vì vậy, việc sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật lần này sau một nhiệm kỳ Quốc hội ban hành nhiều luật, pháp lệnh nhất từ trước tới nay (đã ban hành 84 luật, 31 pháp lệnh) là rất cấp bách và quan trọng. Việc đánh giá tính cấp bách này trên cơ sở những bất cập trong thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian qua và dựa trên yêu cầu cải cách hệ thống pháp luật phù hợp với tình hình mới và chủ trương, định hướng đổi mới của Quốc hội, của Chính phủ trong nhiệm kỳ mới. Nội dung các vấn đề được quy định mới trong các luật, pháp lệnh đó cơ bản bao quát các lĩnh vực của đời sống, kinh tế, văn hoá, xã hội, giáo dục, khoa học, công nghệ, quốc phòng, an ninh, đối ngoại, đến tổ chức bộ máy nhà nước, phòng chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Đặc biệt, Quốc hội đã dành thời gian, công sức sửa đổi,  bổ sung,  ban hành mới các đạo luật kinh tế nhằm tạo cơ sở pháp lý cho quá trình đổi  mới, đáng ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, nhất là việc Việt Nam gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO). Nói chung, yêu cầu xây dựng pháp luật là rất cao, cả về số lượng các văn bản cần ban hành cho đến chất lượng văn bản cần bảo đảm tính thống nhất, ổn định, đáp ứng yêu cầu quản lý, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh do phát triển kinh tế, xã hội.

Trong bối cảnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần được tiếp tục sửa đổi, bổ sung theo quan điểm chỉ đạo cải cách quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật để đáp ứng yêu cầu vừa ban hành nhanh vừa bảo đảm chất lượng. Theo tinh thần cải cách của Quốc hội và Chính phủ, Ban soạn thảo Lụât sửa đổi lần này đã thể hiện nhiều thay đổi so với luật hiện hành (luật hiện hành có 84 điều, trong đó có 27 điều được sửa đổi, bổ sung năm 2002, dự thảo sửa đổi có 103 điều). Nhằm đạt được yêu cầu, định hướng cơ bản, trong lần sửa đổi này quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật được đổi mới khá nhiều, tuy nhiên vẫn còn một số điểm chưa thống nhất, chưa bảo đảm tính chặt chẽ, khoa học của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Bài viết này xin đưa ra một số nhận xét và khuyến nghị về đổi mới quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật như sau:

Trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh: về nguyên tắc, đây là giai đoạn hết sức quan trọng, cần nghiên cứu, xem xét kỹ lưỡng trên cơ sở xác định nhu cầu thực tế nhằm ban hành chính sách, pháp luật phù hợp để giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội phát sinh, cũng như để điều chỉnh công tác quản lý của Nhà nước. Theo quy định của Dự án Luật sửa đổi, việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã được cải thiện nhằm đáp ứng yêu cầu khoa học, thể hiện được định hướng chính sách pháp luật nhất quán tạo điều kiện cho quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật thuận lợi hơn, chất luợng soạn thảo văn bản tốt hơn. Cụ thể Dự án Luật sửa đổi đã bổ sung các quy định về hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải giải trình chủ trương chính sách, dự báo tác động pháp luật – kinh tế – xã hội, tính khả thi của các quy định pháp luật mới.

Tuy nhiên, quy định về lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong Dự án Luật sửa đổi đề cập đến việc xác định thứ tự ưu tiên của văn bản, dẫn đến trên thực tế có văn bản thực sự cần thiết lại chưa được ban  hành, hoặc có vă bản cần ban hành trước, nhưng lại được ban hành sau. Ví dụ, Luật Công nghệ thông tin cần ban hành trước Luật Giao dịch điện tử, nhưng đến nay vẫn chưa được ban hành, dẫn đến tình trạng một số quy định của Luật Giao dịch điện tử về chữ ký điện tử vẫn chưa thể thực hiện được. Thực tế công tác điều hành kinh tế, xã hội hiện nay rất cần sự điều chỉnh của Luật kế họach, quy hoạch, nhưng Lụât này vẫn chưa ra đời, dẫn đến tình trạng chồng lấn, lộn xộn, không khả thi trong công tác kế họach, quy họach ở nhiều ngành, nhiều lĩnh vực.

Quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật: quy định trong Dự án Luật chưa có sự phân công rành mạch và hợp lý giữa các cơ quan trong quá trình soạn thảo, chưa có sự phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan liên quan trong quá trình đó, dẫn đến tình trạng chờ đợi, đùn đẩy trách nhiệm, làm chậm tiến độ soạn thảo và giảm chất lượng của văn bản,  ví dụ: chưa quy định hợp lý trách nhiệm của cơ quan trình, cơ quan chủ trì soạn thảo, ban soạn thảo, ...Ví dụ: Nghị định hướng dẫn thi hành Lụât Bình đẳng giới hiện nay do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo, nhưng trách nhiệm quản lý nhà nước về bình đẳng giới thuộc về Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, Chỉ thị về thi hành Luật Bình đẳng giới lại do Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam soạn thảo dẫn đến tình trạng không thống nhất về chỉ đạo thực hiện và chậm triển khai các quy định của Luật. Mặc dù Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quy chế Ban soạn thảo nhưng nhiều quy định trong Quy chế này chưa thực sự phát huy trong thực tế làm hạn chế chất lượng và tiến độ soạn thảo. Do đó, cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi vấn đề này trong các quy định hướng dẫn Lụât Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Dự án Lụât sửa đổi vẫn thiếu các quy định cụ thể, các tiêu chí đánh giá bảm đảm việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật phải dựa trên những nghiên cứu, đánh giá khoa học, đặc biệt là đánh giá dự báo tác động pháp luật – kinh tế – xã hội của những chính sách, quy định pháp luật sẽ được ban hành. Tuy Dự án Luật có quy định về công tác rà soát các quy định hiện hành, các cam kết quốc tế, khảo sát nhu cầu điều chỉnh trong thực tế chuẩn bị cho việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật nhưng chưa có các quy định bảo đảm việc thực hiện các quy định đó một cách đầy đủ, hịêu quả, chuyên nghiệp. Dự án Lụât sửa đổi đã có đổi mới trong quy định bắt buộc các cơ quan soạn thảo phải công bố rộng rãi quá trình soạn thảo trên Internet và các phương tiện thông tin đại chúng để công chúng và các đối tượng liên quan biết và có thể góp ý kiến dễ dàng. Song Dự án Luật vẫn thiếu quy định ràng buộc trách nhiệm của các cơ quan soạn thảo trong việc tiếp thu, giải trình các ý kiến góp ý để việc lấy ý kiến đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp lụât thực sự hiệu quả.

Dự án Lụât sửa đổi đã có các quy định về văn bản quy định chi tiết nhưng các quy định này chưa bảo đảm cơ chế giải quyết tốt mối quan hệ giữa luật, pháp lệnh với việc soạn thảo các văn bản quy định chi tiết thi hành theo hướng bảo đảm cho luật, pháp lệnh đi vào cuộc sống đúng vào thời điểm có hiệu lực. Tình trạng ban hành luật “khung”, lụât chờ văn bản hướng dẫn mới có hiệu lực chỉ có thể khắc phục được nếu giải quyết được đồng bộ các khâu từ lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hợp lý, logic; nâng cao năng lực soạn thảo văn bản, phát huy khâu lấy ý kiến rộng rãi đối với dự thảo; nâng cao năng lực thực thi lụât, pháp lệnh của các cơ quan thi hành pháp luật,...

Về quy trình thảo luận, xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh của Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội: Dự án Lụât sửa đổi chưa có các quy định cụ thể thể hiện vai trò của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự thảo luật, pháp lệnh, đặc biệt là trong việc bảo vệ, giải trình đề xuất, dự thảo trước Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội. Dự án Lụât còn yêu cầu các đại biểu Quốc hội đề nghị xây dựng lụât, pháp lệnh phải gửi đề nghị đến Bộ Tư pháp để Bộ Tư pháp xem xét đưa vào Chương trình dự kiến xây dựng lụât, pháp lệnh. Quy định này làm hạn chế phát huy quyền sáng kiến pháp luật đã được Hiến pháp, Lụât Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định của các đại biểu Quốc hội.

Về vấn đề áp dụng văn bản quy phạm pháp luật:các quy định trong Dự án Lụât về cơ bản đã giải quyết được sự chồng chéo, mâu thuẫn do hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành rất phức tạp, giảm tầng nấc, giảm các chủ thể có thẩm quyền ban hành, giảm hình thức văn bản. Tuy nhiên Dự án Lụât chưa có quy định các tiêu chí xác định nội dung của văn bản rõ ràng, cụ thể. Vấn đề này có thể không quy định cụ thể trong Luật, nhưng cũng cần xác định nguyên tắc và phạm vi ủy quyền để quy định trong các văn bản hướng dẫn Luật Ban hành văn bản quy phạm hiện hành. Dự án Luật cũng chưa có các quy định ràng buộc trách nhiệm của các cơ quan trong việc kiểm tra, giám sát, hợp nhất, hệ thống hóa, pháp điển hóa văn bản quy phạm pháp luật làm cho việc tra cứu, áp dụng pháp luật gặp khó khăn. Mặt khác, việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật trên thực tế cũng chưa thống nhất, bởi các quy định về nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật chưa thực sự rõ ràng, dễ hiểu dẫn đến cách hiểu khác nhau về áp dụng văn bản trong quá trình thực hiện.

Dự án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa bảo đảm thực hiện nhất quán nguyên tắc Nhà nước pháp quyền trong toàn bộ quy trình từ giai đoạn lập chương trình, ban hành theo thẩm quyền và uỷ quyền, soạn thảo, lấy ý kiến góp ý, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý dự thảo trước khi ban hành cho đến ký ban hành, công bố, đăng công báo, kiểm tra, giám sát văn bản sau khi ban hành. Nguyên tắc Nhà nước pháp quyền đã được khẳng định trong Hiến pháp và phải được thể hiện trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để bảo đảm tất cả các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đều tuân thủ một nguyên tắc thống nhất của Nhà nước pháp quyền: quản lý nhà nước bằng pháp luật. Yêu cầu của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật là tuân thủ Hiến pháp, bảo vệ các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân đã được Hiến pháp quy định, điều chỉnh các quan hệ xã hội mà Nhà nước thấy cần phải có để phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, bảo đảm tính bắt buộc thực hiện của quy định quy phạm pháp luật, tính công bằng, tính nhất quán và tính ổn định của hệ thống pháp lụât.

Tuy nhiên, dự thảo sửa đổi Lụât ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn chưa thể hiện được yêu cầu này. Ngay trong Điều 4 dự thảo về nguyên tắc ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng chưa khẳng định nguyên tắc Nhà nước pháp quyền. Quy định nguyên tắc ban hành này là rất quan trọng, đó là định hướng cho việc phát triển các điều khoản cụ thể. Trong dự thảo, một số quy định cũng chưa thể hiện nguyên tắc Nhà nước pháp quyền và bảo vệ các quyền cơ bản của công dân.

Dự án Lụât chưa có các quy định nhằm tăng cường trách nhiệm ban hành thể chế, chính sách của cơ quan hành pháp, bảo đảm các văn bản được ban hành theo định hướng chính sách phù hợp với chủ trương của Đảng và chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội dài hạn của Quốc hội và điều hành, chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Đồng thời, giảm gánh nặng (số lượng) việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý hành chính. Điều đó cũng có nghĩa là cần tách bạch giữa chức năng xây dựng chính sách, thể chế phục vụ quản lý nhà nước và chức năng quản lý nhà nước bằng các văn bản hành chính. Đây là xu hướng tiếp cận hiện đại mà nhiều nước phát triển đã thực hiện được để xây dựng một nền tảng pháp luật vững chắc và tổ chức bộ máy hành pháp hiệu quả. Vấn đề của Việt Nam là lẫn lộn giữa chức năng hoạch định chính sách, xây dựng thể chế với quản lý nhà nước bằng văn bản hành chính. Các quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành và dự thảo sửa đổi lần này chưa đưa ra được những tiêu chí về thẩm quyền, phạm vi, nội dung, đối tượng điều chỉnh để phân biệt ban hành văn bản quy phạm pháp luật và và ban hành văn bản hành chính. Ngay trong điều 2 dự thảo sửa đổi định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật cũng chưa chuẩn xác, nên quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng chưa thể hiện được yêu cầu trên.

Dự án Lụât chưa thể hiện đầy đủ chủ trương cải cách nền hành chính của Quốc hội và Chính phủ nhiệm kỳ mới là xây dựng một nền hành chính thông suốt và hiệu quả, tăng cường trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo trước Chính phủ. Bởi vì người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo vừa có vị trí là người lãnh đạo cao nhất của cơ quan chủ trì soạn thảo, hầu hết vừa là Thành viên Chính phủ nên là người hoàn toàn chịu trách nhiệm về nội dung dự thảo khi trình lên Chính phủ, Quốc hội. Các quy định đối với người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo cần quy trách nhiệm rõ ràng, thậm chí cả chế tài nếu không thực hiện đúng quy trình và chỉ đạo của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Cơ quan uỷ quyền, giao việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật cần kiên quyết không chấp nhận cho cơ quan chủ trì soạn thảo trình hồ sơ dự thảo nếu thấy dự thảo chưa đạt yêu cầu, cho dù đã có trong chương trình. Bất cập hiện nay là để đạt yêu cầu về tiến độ trong chương trình đã đề ra, nhiều dự thảo chưa được chuẩn bị tốt, chưa hoàn thiện vẫn được trình cơ quan có thẩm quyền ban hành nên chất lượng văn bản chưa cao, không ổn định. Đặc biệt, cần thận trọng khi ban hành luật, vì luật do Quốc hội ban hành, có hiệu lực pháp lý cao, đối tượng chịu sự tác động rộng nên nếu chất lượng luật không tốt, không khả thi thì sẽ không chỉ gây bất lợi cho các đối tượng liên quan thi hành luật đó mà còn sẽ phải sửa đổi luật sau thời gian thực thi ngắn, làm cho hệ thống pháp luật không ổn định, giảm sức thu hút các nguồn lực đầu tư của đất nước.

Quy định trong dự thảo Luật về trình tự soạn thảo và thành phần, trách nhiệm ban soạn thảo chưa thể hiện đúng vai trò, trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo. Trong thực tế, thành phần ban soạn thảo đến từ nhiều cơ quan khác nhau, cơ quan chủ trì thường mời các chuyên gia của Quốc hội và Chính phủ, Bộ Tư pháp là những cơ quan sẽ có ý kiến thẩm tra, thẩm định sau khi hoàn thành giai đoạn soạn thảo thì có thuận lợi là các cơ quan thẩm định, thẩm tra sẽ theo dõi được quá trình soạn thảo và nắm bắt được ý đồ của ban soạn thảo và tham gia ý kiến sớm, nhưng mặt khác cũng sẽ ảnh hưởng đến tính độc lập, khách quan của ý kiến thẩm định, thẩm tra. Việc thành lập ban soạn thảo do cơ quan chủ trì soạn thảo quyết định thành phần và số lượng nên cơ quan chủ trì soạn thảo (nếu chủ định) có thể khống chế được các ý kiến khác với quan điểm của mình và việc tham gia của các cơ quan khác vào ban soạn thảo chỉ có tính hình thức, không thực chất, vì vậy quyết định ý kiến cuối cùng của ban soạn thảo thường là quan điểm của cơ quan chủ trì soạn thảo chứ không phải của tất cả các thành viên ban soạn thảo.

Việc tổ chức soạn thảo nên giao toàn quyền chủ động cho cơ quan chủ trì soạn thảo, không cần quy định cụ thể trong luật này, chỉ nên quy định các nguyên tắc chung cho các ban soạn thảo hoạt động và chịu trách nhiệm cuối cùng là người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo. Quy định về quy trình soạn thảo cần phải tạo ra sức ép lớn về chịu trách nhiệm soạn thảo văn bản đối với các người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo thì việc tổ chức soạn thảo mới hiệu quả, nâng cao chất lượng văn bản. Đồng thời, cơ chế này cũng giải quyết được vấn đề hiện nay là cơ quan chủ trì soạn thảo thường bảo vệ lợi ích cục bộ của ngành và tăng thêm quyền lực không cần thiết của cơ quan mình thông qua soạn thảo các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật.

Các quy định trong Dự án Lụât đã đáp ứng một phần yêu cầu xây dựng một quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất, đơn giản, gọn nhẹ, áp dụng chung cho tất cả các loại văn bản quy phạm pháp luật để có thể ban hành nhanh, đáp ứng yêu cầu về tiến độ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo cam kết của Việt Nam khi gia nhập WTO, mà vẫn bảo đảm yêu cầu về chất lượng do Quốc hội, Chính phủ đặt ra. Tuy nhiên, dự thảo sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ về quy định về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở các cơ quan trung ương, chưa hợp nhất được quy trình ban hành tất cả các loại văn bản quy phạm pháp luật hiện hành (vẫn tồn tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân) nên chưa giải quyết được triệt để và toàn diện các vấn đề của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Về vấn đề này, dự thảo sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có nhiều quy định cụ thể không cần thiết, cần viết gọn lại, tập trung vào các yêu cầu của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các quy định về tổ chức thực hiện thuộc chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nào thì sẽ do văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ của cơ quan đó quy định. Các quy định về chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể tham gia vào quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ do Quốc hội, Chính phủ quyết định theo chủ trương đổi mới trong từng nhiệm kỳ, không nên quy định ở luật này, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các các chủ thể chủ động quyết định tổ chức thực hiện việc ban hành văn bản cho phù hợp với bối cảnh cụ thể và đạt hiệu quả cao nhất. Các quy định về hồ sơ thủ tục cần thể hiện tinh thần cải cách thủ tục hành chính của Quốc hội, Chính phủ, cần giảm bớt các loại giấy tờ không cần thiết để tiết kiệm chi phí, nhân lực và thời gian mà vẫn bảo đảm chất lượng. Ví dụ như quy định về hồ sơ dự thảo trình luật, pháp lệnh (điều   của dự thảo sửa đổi) cần tổng hợp 5 loại văn bản là : Tờ trình, Bản thuyết minh, Báo cáo đánh giá tác động, Báo cáo giải trình ý kiến thẩm định, Báo cáo tổng hợp ý kiến góp ý thành một bản chung là Tờ trình, trong đó thể hiện đầy đủ tất cả các nội dung của các báo cáo trên để bảo đảm tính logic, nhất quán trong khi thể hiện các nội dung của dự thảo trình lên Chính phủ.

Bên cạnh việc hoàn thiện Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp lụât để Quốc hội thông qua trong năm 2008, cần tiếp tục nghiên cứu các quy định hướng dẫn để bảo đảm chuẩn hóa, thống nhất các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Không chỉ sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành mà cần nghiên cứu sửa đổi toàn diện tất cả các quy định hiện hành về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm tính thống nhất của quy định pháp luật về cùng một vấn đề, cùng loại văn bản quy phạm pháp luật, để tránh sự “khập khiễng” giữa các văn bản đã ban hành và các văn bản sẽ ban hành theo quy trình mới. Muốn sửa đổi toàn diện các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành cần sử dụng các biện pháp nhằm chuẩn hoá, thống nhất văn bản quy phạm pháp luật là kiểm tra, giám sát, rà soát, hợp nhất, hệ thống hoá, pháp điển hoá. Đây là các biện pháp không thể thiếu trong một quy trình lập pháp hiện đại, nhưng được quy định trong dự thảo sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quá ngắn gọn, chưa đủ rõ để thực hiện. Cần có các nguyên tắc, tiêu chí chung khi thực hiện các biện pháp này, nếu không các cơ quan sẽ thực hiện không thống nhất, vì đây là các giải pháp kỹ thuật hỗ trợ quy trình lập pháp mà Việt Nam đang rất yếu và chưa hiểu đúng tầm quan trọng. Vấn đề hiện nay là Việt Nam cần tiếp cận với quy trình, kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật hiện đại của quốc tế để bảo đảm chất lượng của văn bản, bảo đảm tính bền vững của văn bản vì luật này là luật về quy trình, sẽ tác động có tính quyết định đến chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật.

Cần phải tiến hành nghiên cứu tổng kết việc thực hiện các quy định hiện hành về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở tất cả các lĩnh vực, từ trung ương đến địa phương và rà soát các quy định liên quan đến quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở tất cả các văn bản pháp luật hiện hành để nghiên cứu các bất cập, vướng mắc trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở các cấp độ khác nhau. Phân tích kết quả tổng kết này sẽ hỗ trợ rất tốt việc xây dựng các quy định về ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Bảo đảm thực hiện cam kết WTO về minh bạch hoá phápluật trong suốt quy trình xây dựng pháp luật. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành và dự thảo sửa đổi có quy định về việc lấy ý kiến của các đối tượng liên quan, song các quy định này chưa đủ rõ, mặc dù đã bổ sung quy định về việc lấy ý kiến về dự thảo văn bản liên quan đến lĩnh vực sở hữu trí tuệ, thương mại và dịch vụ hàng hoá trước ít nhất 60 ngày trên website của Chính phủ. Thực tế hiện nay là ban soạn thảo chủ động lấy ý kiến các đối tượng thấy cần thiết, chủ yếu coi trọng việc lấy ý kiến các bộ, ngành liên quan, mà chưa chú trọng lấy ý kiến đại diện các nhóm đối tượng có lợi ích liên quan trong xã hội. Các quy định hiện hành về việc lấy ý kiến chưa tạo được nề nếp phản biện xã hội trong quy trình xây dựng pháp luật, chỉ có ý kiến phản biện lẻ tẻ từ một số ít chuyên gia luật pháp, không đủ sức tác động đến cơ quan chủ trì soạn thảo. Cần thể hiện các quy định về việc đóng góp ý kiến trong suốt quy trình từ khi có sáng kiến đến soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua, ban hành. Bởi vì mỗi giai đoạn trong quy trình ban hành văn bản có đặc điểm khác nhau nên việc góp ý kiến cũng cần những yêu cầu khác nhau, cần xác định ở mỗi giai đoạn đối tượng nào được góp ý, giá trị của ý kiến góp ý, hình thức góp ý và trách nhiệm, phạm vi tiếp thu, giải trình.

Thực hiện cam kết WTO về minh bạch hoá pháp luật cũng là tăng cường công khai, dân chủ theo chủ trương của Đảng và Nhà nước trong việc thực hiện quá trình xây dựng pháp luật, bảo đảm các quy định pháp luật thể hiện nguyện vọng của nhân dân và nhân dân có quyền tham gia xây dựng pháp luật. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần có những quy định về nguyên tắc cho việc thực thi công khai, dân chủ trong quy trình ban hành văn bản. Cần cân nhắc có cho phép các tổ chức quốc tế, các doanh nghiệp, các tổ chức phi chính phủ, cá nhân Việt Nam và nước ngoài tham gia vào một số công đoạn trong quy trình ban hành hay không. Thực tế hiện nay, việc xây dựng nhiều luật, pháp lệnh và một số nghị định không còn khép kín mà đều có sự tham gia của một số tổ chức, cá nhân nhưng dưới hình thức đóng góp ý kiến của chuyên gia, chứ không trực tiếp thực hiện một công đoạn nào. Song nhu cầu thực tế hiện nay và xu hướng trong tương lai là các đối tượng khác trong xã hội (không phải các cơ quan Nhà nước) ngày càng tham gia sâu vào quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật vì nếu văn bản quy phạm pháp luật xuất phát từ nhu cầu cuộc sống sẽ khả thi hơn và điều chỉnh quan hệ xã tốt hơn.

Tóm lại, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam đang được hoàn thiện nhằm tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho sự ra đời của các văn bản quy phạm pháp luật theo một quy trình chặt chẽ, thống nhất, phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế và góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước và nhu cầu điều chỉnh của xã hội.   
  
                                                                                                 Phạm Thuý Hạnh