Vẫn nhà nước hóa, hành chính hóa

Nhân kỷ niệm 13 năm thành lập (3-1993) Saigon Times Club tổ chức cuộc hội thảo với chủ đề “Phát huy vai trò của hội để tiến tới một xã hội dân sự” với sự tham gia của gần 30 đại biểu, trong đó hơn một nửa là đại diện các hiệp hội, câu lạc bộ ngành nghề. Trong khi đó, một cuộc hội thảo khác cũng nhằm góp ý cho dự thảo lần 9 Luật về Hội cũng đã được tổ chức tại TPHCM vào cuối tuần rồi. TBKTSG lược ghi ý kiến đóng góp cho dự thảo này cũng như một số vấn đề liên quan đến vai trò của hội trong một xã hội dân sự.

Khi hội bị nhà nước hóa

Từ sau đổi mới, đặc biệt là từ khi chủ trương xã hội hóa được đẩy mạnh, các tổ chức hội quần chúng ra đời ngày càng nhiều và đã đóng góp nhất định cho sự phát triển kinh tế - xã hội, tăng cường mối liên kết cộng đồng. Tuy nhiên, theo nhận xét chung, phần lớn các hội quần chúng còn rất yếu kém về mặt tổ chức, hoạt động, chưa phát huy đầy đủ tác dụng trong xã hội. Nhiều hội chỉ có cái vỏ hình thức, còn sinh hoạt thì hầu như không thấy. Một số hội bị lợi dụng danh nghĩa để kinh doanh, làm dịch vụ vì lợi ích của một nhóm nhỏ. Cũng có những hội lập ra không vì nhu cầu thực sự của quần chúng mà do áp đặt từ hội cấp trên, cho đủ bốn cấp như trong hệ thống chính quyền... Có ý kiến còn cho rằng những yếu kém của các hiệp hội ngành nghề mà dư luận đã nêu ra từ nhiều năm trước đến nay vẫn tồn tại.

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, nhưng nguyên nhân quan trọng nhất, theo ông Nguyễn Phú Bình, Trưởng phòng Hội đoàn, Ban dân vận Thành ủy TPHCM, là do “tính chất xã hội dân sự và nguyên tắc tự quản của hội chưa thật sự được chú trọng”. Hoặc nói như nhà nghiên cứu xã hội học Trần Hữu Quang, “các tổ chức, đoàn thể quần chúng đã bị hành chính hóa, nhà nước hóa”. Xu hướng hành chính hóa, nhà nước hóa này bắt nguồn từ quan điểm từ thời bao cấp cho rằng hội đoàn quần chúng là cánh tay nối dài của Đảng và Nhà nước do vậy cần được quản lý, chỉ đạo như một đơn vị trong bộ máy công quyền, một cơ quan hành chính!

Người ta sợ không “nắm” được hội, chính vậy mới có cơ quan chủ quản, duyệt nhân sự lãnh đạo hội, cấp kinh phí hoạt động, trả lương... Tính chất tự nguyện, tự quản mất đi, ý nghĩa và vai trò đã bị nhà nước hóa thì tác dụng và sự thu hút của hội đối với quần chúng cũng bị giảm sút rất nhiều.

Hội là tổ chức dân sự

Để chấn chỉnh, phát huy vai trò của hội, điều quan trọng trước nhất là cần xác định rõ tổ chức hội là gì và xã hội có cần đến hội?

Dự thảo Luật về Hội (lần thứ 9) đã giải thích hội là “tổ chức tự nguyện, có tư cách pháp nhân, hoạt động thường xuyên, không vì mục đích lợi nhuận, nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của hội, hội viên và cộng đồng; góp phần phát triển đất nước”. Cụm từ “không vì mục đích lợi nhuận” còn được nói rõ thêm là: “không nhằm mục đích tìm kiếm lợi nhuận để chia cho hội viên mà sử dụng lợi nhuận đó cho hoạt động của hội theo điều lệ” (khoản 1 và 2, điều 4). Trong sáu nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hội mà dự thảo nêu ra cũng nhắc lại các nguyên tắc tự nguyện, tự quản, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật, tự chủ về tài chính...

Như vậy, dự thảo Luật về Hội đã xác định những tính chất cơ bản của hội. Tuy nhiên, có nhiều ý kiến thắc mắc vì sao luật không nói rõ hội là tổ chức phi chính phủ (NGO) như quốc tế vẫn sử dụng.

Theo ông Trần Hữu Quang, cần xác định hội - đoàn thể quần chúng nói chung - là một định chế nằm trong xã hội dân sự, bên cạnh những định chế khác như nhà trường, giáo hội, truyền thông báo chí... Hội không phải là chính đảng, cũng không là đơn vị nằm trong bộ máy nhà nước mà là một tổ chức dân sự ra đời nhằm đáp ứng các nhu cầu về văn hóa - xã hội của người dân. Nhu cầu này vô cùng đa dạng, vì thế cũng có nhiều loại hình tổ chức hội. Thông qua các hoạt động của mình, hội góp phần cùng Nhà nước làm cho xã hội phát triển bởi vì thực tế cho thấy, Nhà nước không thể làm hết mọi việc. Khi hội phát triển mạnh thì xã hội càng mạnh lên.

Theo ông Quang, có thể định nghĩa hội theo bốn tính chất căn bản là: tổ chức tự quản, độc lập, tập hợp những người tự nguyện tham gia và hoạt động nhằm một mục tiêu chung nào đó (từ thiện, nghề nghiệp, giải trí, văn nghệ... và tất nhiên phải trong khuôn khổ pháp luật cho phép).

Gọi đúng là Luật về quyền lập hội

Về quyền lập hội, dự thảo Luật về Hội công nhận quyền lập hội và tự do quyết định vào hội, ra hội của công dân (điều 1). Theo luật sư Trương Thị Hòa, so với Luật quy định quyền lập hội (ngày 24-1-1957), thì dự thảo Luật về Hội có sự phát triển, đó là cho phép người nước ngoài thường trú hợp pháp tại Việt Nam (từ 24 tháng trở lên) và tổ chức nước ngoài đang hoạt động hợp pháp tại Việt Nam được thành lập hội (thủ tục do Chính phủ quy định) (điều 53, 54 và 55).

Tuy nhiên, luật sư Hòa nhận xét rằng Luật năm 1957 nói rõ ràng hơn về quyền lập hội so với dự thảo luật lần này. Luật năm 1957 không những công nhận: “Mọi người đều có quyền lập hội, trừ những người mất quyền công dân hoặc đang bị truy tố trước pháp luật” mà còn nhấn mạnh: “Quyền lập hội của nhân dân được tôn trọng và bảo đảm”, “không ai được xâm phạm quyền lập hội và tự do vào hội, ra hội của người khác” và xác định: “...lập hội là để góp phần xây dựng chế độ dân chủ nhân dân của nước ta”.

Nhấn mạnh tầm quan trọng của quyền tự do lập hội, luật sư Hòa cho rằng dự thảo có tên “Luật về Hội” là không đúng; cần phải gọi là “Luật về quyền lập hội”. Nhiều ý kiến tại hội thảo tán đồng điều này.

Liên quan đến thủ tục thành lập hội, tại cuộc hội thảo do Liên hiệp Khoa học Dịch vụ Công nghệ và Sản xuất phối hợp với tuần báo Văn Nghệ tổ chức vào cuối tuần rồi, Tiến sĩ Phạm Hữu Nghị, Tổng biên tập tạp chí Nhà nước và Phát luật, cho rằng dự thảo vẫn đặt ra quá nhiều điều kiện để được thành lập hội, thậm chí điều lệ của hội cũng phải được làm theo mẫu quy định. Trong khi đó, điều lệ là những cam kết của các hội viên tham gia, là tôn chỉ mục đích hoạt động của mỗi tổ chức hội nên không thể hội nào cũng giống hội nào được. “Nhà nước không nên can thiệp vào nội dung chi tiết của điều lệ, miễn sao tôn chỉ mục đích hoạt động của hội không vi phạm vào hiến pháp, pháp luật cũng như các hoạt động bị cấm”, ông Nghị đề nghị.

Chủ quản của hội là luật

Dự thảo Luật về Hội lần 9 vẫn tiếp tục giữ mô hình quản lý nhà nước đối với các hội là: “Bộ Nội vụ quản lý nhà nước...; Bộ chuyên ngành quản lý nhà nước về các hoạt động của hội trong lĩnh vực được giao”. Nhiều ý kiến cho rằng Bộ Nội vụ được Chính phủ giao quản lý nhà nước đối với hội thì chỉ cần cơ quan này quản lý nhà nước là đủ. Trong quá trình hoạt động, hội tuân thủ luật và điều lệ hội cũng như các luật khác, không nên bắt hội lại phải chịu sự quản lý của các bộ chuyên ngành có liên quan khác.

Hầu hết các ý kiến tại cuộc hội thảo do TBKTSG tổ chức cũng cho rằng nội dung dự thảo luật lần này tập trung vào vấn đề quản lý nhà nước đối với hội mà ít nói đến vai trò, quyền hạn của hội và sự hỗ trợ, tạo điều kiện cho hội phát triển. Ông Nguyễn Trọng Xuất, Phó chủ tịch Hội Bảo trợ bệnh nhân nghèo TPHCM, cho rằng: “Quản lý là để phát triển, là tạo mọi điều kiện cho công dân phát huy khả năng của mình, trong khi trước nay lại có cách hiểu quản lý theo kiểu “chăn dắt trẻ con” như có người đã phát biểu”. Theo nhận xét của ông, dự thảo Luật về Hội chẳng khác nào quy chế hành chính của một cơ quan nhà nước chứ không phải là luật! Luật cũng chưa thể hiện sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan nhà nước khi không quy định rõ nếu có sự bất đồng giữa công dân và cơ quan quản lý trong việc lập hội thì người dân có được kiện hay không và tòa nào sẽ giải quyết? Quy định rõ như thế mới ra xã hội dân sự.

Ngoài ra, theo ông Xuất, cần bãi bỏ cơ chế chủ quản đối với hội.

Tán đồng quan điểm này, ông Phan Phùng Sanh, Hội Khoa học kỹ thuật Xây dựng TPHCM, lập luận : đã là tổ chức tập hợp quần chúng thì phải thoáng, không thể cứ chăm chăm lo quản lý cho chặt như trong dự thảo luật và “nếu doanh nghiệp hoạt động theo Luật Doanh nghiệp không có bộ (sở) chủ quản thì tại sao hiệp hội lại phải có bộ (sở) chủ quản?”. Theo ông Sanh, “Nhà nước cần tin dân, giao cho dân, thay vì ôm hết mọi việc”.

Nói chung, các ý kiến đều cho rằng cần phải để cho hội tự chủ, độc lập trong khuôn khổ luật pháp. Có ý kiến khẳng định “cấp trên chủ quản của hội chính là luật pháp”. Hoặc nói như ông Lê Hiếu Đằng, Phó chủ tịch Ủy ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam TPHCM: “Hội hoạt động theo luật pháp, không việc gì phải có chủ quản!”.

Điều đó hoàn toàn không có nghĩa là xóa bỏ sự quản lý về mặt nhà nước đối với hội. Hầu hết ý kiến đều thống nhất rằng hội phải đăng ký hoạt động và nhà nước cần có cơ quan theo dõi, giám sát, kiểm tra các hoạt động của hội và xử lý những trường hợp vi phạm luật như trong dự thảo luật. Vấn đề là cần thực hiện theo chế độ “một cửa”, một đầu mối và thủ tục dễ dàng.

Chưa bao quát hết thực tiễn

Giống như các lần dự thảo trước, dự thảo lần 9 tiếp tục đặt sáu tổ chức gồm Mặt trận Tổ quốc, Tổng Liên đoàn Lao động, Đoàn Thanh niên, Hội Nông dân, Hội cựu Chiến binh, Hội Phụ nữ ra khỏi phạm vi điều chỉnh của luật. Đồng thời dự thảo cũng chỉ có những quy định điều chỉnh các tổ chức hội có tư cách pháp nhân.

Trong cuộc hội thảo do Liên hiệp Khoa học Dịch vụ Công nghệ và Sản xuất phối hợp với tuần báo Văn Nghệ tổ chức, Phó chủ tịch Hội Làm vườn Trương Văn Đa cho rằng nếu đặt sáu tổ chức này ra khỏi phạm vi điều chỉnh của luật là thiếu công bằng và không phù hợp thực tế bởi về thực chất đây cũng là các tổ chức hội và họ cũng có những mối quan hệ với các tổ chức hội khác. Mặc dù sáu tổ chức này có những nhiệm vụ đặc thù được Đảng và Nhà nước giao và được gọi là những tổ chức chính trị xã hội, khác với các hội khác là tổ chức xã hội nghề nghiệp, nhưng họ cũng là đối tượng chi phối của luật này. Tuy nhiên, trong một số hoạt động đặc thù, họ sẽ bị chi phối thêm bởi các quy định riêng.

Tiến sĩ luật Hoàng Ngọc Giao, đến từ Đại học Quốc gia Hà Nội, cho rằng do tính chất đặc thù, trước mắt sáu tổ chức này còn được điều chỉnh bởi các quy định riêng nhưng dự luật cần tiên liệu là trong tương lai, các tổ chức này sẽ thực sự là những tổ chức hội. Điều này cũng giống như việc hợp nhất một luật cho tất cả mọi loại hình doanh nghiệp hiện nay.

Về phạm vi điều chỉnh của dự thảo luật, Tiến sĩ Giao nêu vấn đề: hiện có hàng trăm loại hội không chính thức trong cả nước được hình thành từ rất nhiều năm nay như hội đồng hương, các hội tương thân tương ái... được hình thành rất tự nhiên và rất có ích cho xã hội mà không cần phải có tư cách pháp nhân. Nếu theo dự thảo luật, hoạt động của các hội này bị coi là vi phạm pháp luật. “Nếu bắt họ phải đi đăng ký hoạt động thì sẽ không ổn vì đây là sự tồn tại tự nhiên của xã hội và đã có từ lâu. Do vậy, luật phải bao quát được thực tiễn này”, ông Giao nói.

Theo ghi nhận của ông Nguyễn Phú Bình, TPHCM hiện có 170 hội được cấp phép hoạt động chính thức và khoảng 1.000 hội, nhóm tự phát của quần chúng (như hội đồng hương, đồng tộc, hội ái hữu cựu học sinh...) mà pháp luật chưa điều chỉnh. Ông Bình đề nghị luật nên quy định rõ và thừa nhận hai loại hội: hội chính thức (bắt buộc phải xin phép thành lập, có pháp nhân) và hội không chính thức (pháp luật mặc nhiên thừa nhận, không cần pháp nhân hóa - như ở các nước, chỉ áp dụng chế độ đăng ký khi hội họp, sinh hoạt) đối với dạng hội, nhóm tự phát như đồng hương, ái hữu...

Người dân có quyền lập hội
(Trích phát biểu của ông Lê Hiếu Đằng, Phó chủ tịch Ủy ban MTTQVN TPHCM)

Theo tôi, Luật về Hội phải ghi là Luật về quyền lập hội. Người dân có quyền lập hội và Nhà nước phải tạo điều kiện cho người dân lập hội. Đó là yêu cầu của một xã hội dân sự và cũng vì sự phát triển chung của đất nước. Tuy nhiên, để có thể làm được như vậy, điều kiện quan trọng là phải thể chế hóa sự lãnh đạo của Đảng, nếu không thể chế hóa một cách rõ ràng sẽ dễ dẫn đến lạm quyền.

Do đâu một anh phó bí thư Thành Đoàn, không phải là sinh viên lại làm chủ tịch hội sinh viên? Hoặc Hướng đạo là một tổ chức tốt đối với việc giáo dục thanh niên, từng có nhiều huynh trưởng tham gia cách mạng, nay muốn phục hồi hoạt động lại không được cho phép? Phải chăng chỉ có Đoàn Thanh niên được độc quyền hoạt động?

Ủy ban Thường vụ Quốc hội, trong phiên họp để cho ý kiến về dự án Luật về Hội ngày 4-4, đã nhấn mạnh đến việc tạo điều kiện thuận lợi đối với việc lập hội. Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội, ông Vũ Đức Khiển, cho rằng thủ tục thành lập hội cần đơn giản hơn nữa, đảm bảo cho công dân thực hiện quyền lập hội một cách thuận lợi và đảm bảo tính khả thi trong việc quản lý nhà nước.

Lập hội - sao mà khó!

Ông Nguyễn Chơn Trung, Chủ nhiệm Ủy ban về người Việt Nam ở nước ngoài TPHCM, nhận xét rằng dự thảo không có điều nào nói về việc kiều bào được tham gia các hội ở trong nước hoặc đứng ra thành lập hội liên quan đến quyền lợi của mình. Điều này là không hợp tình hợp lý khi mà Nghị quyết 36 của Đảng đã nhìn nhận Việt kiều là một bộ phận không thể tách rời của dân tộc, là một nguồn lực góp phần vào sự phát triển đất nước.

Ông Trung cũng cho biết, gần đây bên Hội Luật gia TPHCM có văn bản đề nghị Nhà nước cho luật sư Việt kiều tham gia hội này nhưng chưa được vì “vướng Nghị định 88” (Nghị định này quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội, trong phần hội viên, chưa có quy định cho phép Việt kiều gia nhập hội). Cũng vì lý do này mà Hiệp hội Khoa học kỹ thuật Việt kiều không thành lập được. Rốt cuộc phải “lách” bằng cách thành lập câu lạc bộ. Hẳn nhiên, tính chất, vị thế và tầm hoạt động của một hiệp hội rất khác với một câu lạc bộ.