Góp ý Dự thảo Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản

Kính gửi: Cục Quản lý công sản, Bộ Tài chính

          Trả lời Công văn số 0908/BTC-QLCS của Bộ Tài chính về việc đề nghị góp ý Dự thảo Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản (sau đây gọi tắt là Dự thảo), Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) có một số ý kiến ban đầu như sau:

1. Mối quan hệ giữa Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản với các luật chuyên ngành khác

Điều 1 Dự thảo xác định phạm vi điều chỉnh của Luật Trưng mua, trưng dụng là “quy định về việc trưng mua, trưng dụng tài sản”, trong đó có loại trừ việc trưng dụng đất, khu vực biển đã giao để thực hiện hoạt động lấn biển thực hiện theo quy định của pháp luật về đất đai. Quy định này đang được hiểu, tất cả các vấn đề liên quan đến trưng mua, trưng dụng tài sản sẽ được quy định tại Luật này, trừ việc trưng dụng đất, khu vực biển. Tuy nhiên, rà soát tại Dự thảo vẫn có một số quy định chưa thể hiện tinh thần này. Một số quy định vẫn theo hướng pháp luật chuyên ngành quy định về các trường hợp trưng mua, trưng dụng. Điều này sẽ khiến việc trưng mua, trưng dụng tài sản của cá nhân, tổ chức được mở rộng ra rất nhiều, tác động rất lớn đến quyền lợi của các chủ thể này, cụ thể:

– Trường hợp trưng mua, trưng dụng tài sản (khoản 2 Điều 6)

Điểm e khoản 2 Điều 6 Dự thảo quy định các trường hợp thực hiện trưng mua, trưng dụng tài sản trong đó có quy định dạng quét “trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai theo quy định của Luật khác”. Theo quy định này, pháp luật chuyên ngành cũng sẽ được quy định các trường hợp trưng mua, trưng dụng tài sản.

– Tài sản thuộc đối tượng trưng dụng (Điều 22)

Khoản 6 Điều 22 Dự thảo quy định các tài sản thuộc đối tượng trưng dụng trong đó có quy định “tài sản thuộc đối tượng trưng dụng theo quy định của Luật khác”. Pháp luật chuyên ngành cũng sẽ được quy định các tài sản thuộc đối tượng trưng dụng ngoài các tài sản được liệt kê tại Điều 22 của Luật này.

– Thẩm quyền quyết định trưng dụng tài sản (Điều 23)

Điểm d khoản 1 Điều 23 Dự thảo quy định về thẩm quyền quyết định trưng dụng tài sản, trong đó quy định “người có thẩm quyền quyết định trưng dụng tài sản theo quy định của Luật khác”. Có nghĩa, thẩm quyền quyết định trưng dụng tài sản có thể được mở rộng ra các chủ thể khác ngoài các chủ thể được quy định từ điểm a-c khoản 1 Điều 23 Dự thảo.

Như vậy, quy định dạng quét mở như trên làm suy giảm tính minh bạch và khả năng dự báo của hệ thống pháp luật. Việc cho phép các luật chuyên ngành khác tiếp tục quy định thêm về các trường hợp, đối tượng và thẩm quyền sẽ tạo ra rủi ro pháp lý lớn cho nhà đầu tư, doanh nghiệp do không lường trước được toàn bộ các kịch bản tài sản hợp pháp của mình bị Nhà nước trưng mua, trưng dụng. Đồng thời, điều này đi ngược lại nguyên tắc tập trung, thống nhất của chính đạo luật này, có thể làm nảy sinh nguy cơ lạm quyền và phân tán trong việc áp dụng biện pháp hạn chế quyền tài sản.

Để đảm bảo môi trường kinh doanh an toàn, minh bạch, đề nghị cơ quan soạn thảo bỏ quy định tại điểm e khoản 2 Điều 6; khoản 6 Điều 22 và điểm d khoản 1 Điều 23 Dự thảo. Toàn bộ các quy định liên quan đến trưng mua, trưng dụng tài sản cần được tập trung thống nhất tại đạo luật này.

2. Hình thức và hiệu lực của quyết định trưng mua, trưng dụng tài sản (Điều 7)

Khoản 2 Điều 7 Dự thảo quy định trường hợp đặc biệt không thể ra quyết định bằng văn bản thì người có thẩm quyền quyết định trưng dụng tài sản được “quyết định trưng dụng tài sản bằng lời nói để thực hiện nhiệm vụ được giao và có trách nhiệm ban hành Quyết định trưng dụng tài sản ngay khi có điều kiện thực hiện”. Quy định này cần được cân nhắc, xem xét ở một số điểm sau:

– Chưa thống nhất với quy định tại chính Dự thảo. Khoản 3 Điều 23 Dự thảo quy định trong trường hợp đặc biệt không thể ra quyết định bằng văn bản thì người có thẩm quyền quyết định trưng dụng tài sản bằng lời nói và phải “ghi âm hoặc viết giấy xác nhận việc trưng dụng tài sản ngay tại thời điểm trưng dụng”. Theo quy định này, khi quyết định trưng dụng bằng lời nói, người có thẩm quyền phải ghi âm hoặc viết giấy xác nhận việc trưng dụng tài sản, tức là phải có bằng chứng cho việc thực hiện biện pháp trưng dụng. Trong khi đó khoản 2 Điều 7 Dự thảo lại không yêu cầu phải có “ghi âm hoặc viết giấy xác nhận” khi quyết định trưng dụng tài sản bằng lời nói.

– Quy định “ban hành Quyết định trưng dụng tài sản ngay khi có điều kiện thực hiện” là chưa đủ rõ ràng việc cách hiểu như thế nào được cho là có điều kiện thực hiện.

Việc cho phép trưng dụng bằng lời nói mà không bắt buộc có biên bản/bằng chứng xác nhận ngay tại chỗ (như ghi âm, giấy xác nhận) sẽ tạo ra rủi ro pháp lý rất lớn cho chủ sở hữu tài sản. Trong trường hợp xảy ra tranh chấp hoặc hư hỏng tài sản, chủ sở hữu sẽ phải gánh chịu chi phí và gánh nặng chứng minh bất hợp lý đối với các hành vi hành chính không để lại dấu vết. Đồng thời, cụm từ “ngay khi có điều kiện thực hiện” là quá mơ hồ, thiếu định lượng, vi phạm nguyên tắc minh bạch, dễ dẫn đến tình trạng chây ỳ ban hành quyết định chính thức.

Để đảm bảo tính minh bạch và bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người dân, doanh nghiệp, đề nghị điều chỉnh khoản 2 Điều 7 thống nhất với khoản 3 Điều 23: Bắt buộc người có thẩm quyền phải ghi âm hoặc viết giấy biên nhận/xác nhận ngay tại thời điểm trưng dụng bằng lời nói; đồng thời quy định giới hạn thời gian cụ thể (ví dụ: trong vòng 24 giờ hoặc 48 giờ) phải ban hành Quyết định trưng dụng bằng văn bản thay cho cụm từ định tính “ngay khi có điều kiện thực hiện”.

3. Quyết định trưng mua, trưng dụng tài sản (Điều 16)

Khoản 2 Điều 16 Dự thảo quy định “Quyết định trưng mua tài sản phải được giao cho người có tài sản trưng mua hoặc người đang quản lý, sử dụng hợp pháp tài sản; trường hợp người có tài sản trưng mua hoặc người đang quản lý, sử dụng hợp pháp tài sản vắng mặt thì quyết định trưng mua tài sản phải được giao cho Ủy ban nhân dân xã, phường, đặc khu (sau đây gọi là Ủy ban nhân dân cấp xã) hoặc trưởng thôn, tổ trưởng tổ dân phố nơi có tài sản trưng mua. Trường hợp cơ quan, người có thẩm quyền ban hành quyết định trưng mua tài sản bằng phương thức điện tử thì quyết định trưng mua tài sản được gửi tới tài khoản định danh điện tử của cá nhân người có tài sản, người đại diện theo pháp luật của tổ chức có tài sản, cá nhân đại diện cho hộ gia đình, cộng đồng dân cư có tài sản.”.

Quy định hiện tại chưa làm rõ giá trị pháp lý song song hay thay thế giữa hình thức quyết định bằng giấy và phương thức điện tử. Đề nghị quy định rõ vấn đề này để tránh ách tắc thủ tục hành chính trong quá trình thực thi.

4. Giá trưng mua tài sản (Điều 18)

Khoản 2 Điều 18 Dự thảo quy định sau khi kết thúc tình huống khẩn cấp, người có thẩm quyền quyết định trưng mua tài sản xác định lại giá trưng mua “nếu người có tài sản trưng mua vẫn không đồng ý thì có quyền khiếu nại. Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại”.

Khoản 3 Điều 18 Dự thảo trao quyền cho Chính phủ quy định chi tiết thủ tục xác định giá, cách xác định giá. Đối chiếu với các quy định dự kiến tại Dự thảo Nghị định, người có thẩm quyền quyết định trưng mua tài sản được thuê doanh nghiệp thẩm định giá hoặc thành lập Hội đồng để xác định giá trưng mua tài sản. Theo Dự thảo Nghị định, người có thẩm quyền tự quyết định lựa chọn doanh nghiệp thẩm định giá hay thành lập hội đồng để xác định giá trưng mua.

Các quy định trên cần được xem xét ở các điểm sau:

– Thứ nhất, về quyền khởi kiện: Dự thảo chỉ giới hạn quyền khiếu nại (giải quyết theo trình tự thủ tục hành chính, do các cơ quan hành chính giải quyết) mà không có quyền khởi kiện hành chính (theo thủ tục tố tụng) là thu hẹp quyền phòng vệ pháp lý của cá nhân, tổ chức có tài sản. Cần mở rộng các quyền bảo vệ quyền lợi của các chủ thể này theo hướng quy định rõ về quyền khởi kiện hành chính ra Tòa án để tạo cơ chế giải quyết tranh chấp độc lập.

– Thứ hai, về cơ chế xác định giá: Việc cho phép cơ quan nhà nước (bên đi mua) tự thành lập Hội đồng định giá nội bộ (với đại diện cơ quan chuyên môn của chính người ra quyết định trưng mua) tạo ra xung đột lợi ích rõ rệt. Cơ chế này vừa không phản ánh đúng nguyên tắc giá thị trường, vừa có nguy cơ gây thiệt hại trực tiếp đến quyền tài sản của tổ chức, cá nhân bị trưng mua. Việc chỉ thuê tổ chức có chuyên môn “trong trường hợp cần thiết” là chưa đảm bảo tính khách quan và chưa bảo vệ thỏa đáng lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp.

– Cần quy định ngay tại Luật nguyên tắc bắt buộc phải thuê Tổ chức thẩm định giá độc lập để xác định giá trị tài sản trưng mua. Chỉ trong trường hợp bất khả kháng (không có doanh nghiệp thẩm định giá trên địa bàn) mới thành lập Hội đồng định giá, trong đó bắt buộc phải có sự tham gia của thành viên có chứng chỉ chuyên môn và đại diện của chủ sở hữu tài sản nhằm đảm bảo tính khách quan, minh bạch.

5. Thẩm quyền quyết định trưng dụng tài sản (Điều 23)

Dự thảo quy định Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã sẽ có thẩm quyền trưng dụng tài sản và không có giới hạn hoặc điều kiện quyết định trưng dụng tài sản đối với chức danh này. Đối chiếu với quy định dự kiến tại Dự thảo Nghị định, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã sẽ có thẩm quyền trưng dụng tài sản đối với các tài sản quy định tại khoản 2 Điều 6 Dự thảo trong phạm vi cấp xã. Liên quan đến thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã cần cân nhắc một số vấn đề sau:

– Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã sẽ có thẩm quyền trưng dụng tài sản. Đây là quy định phù hợp với chính sách phân cấp, phân quyền. Nhưng nhìn ở góc độ khác, về tính khả thi và khả năng kiểm soát quyền lực, liệu phân cấp cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã và không có bất kì giới hạn và điều kiện nào tại Luật liệu có thực sự là phù hợp?

Theo quy định tại Hiến pháp, trưng dụng tài sản chỉ được sử dụng trong trường hợp “thật cần thiết” vì “lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng chống thiên tai”. Để xác định được các trường hợp “thật cần thiết” vì “lý do quốc phòng, an ninh”, “vì lợi ích quốc gia”, chính quyền địa phương ở cấp thấp nhất có năng lực để thực hiện chính xác và phù hợp hay không? Cần đánh giá đến tính khả thi, bởi vì đây là biện pháp tác động trực tiếp đến quyền tài sản của người dân, tổ chức và cần thiết phải kiểm soát chặt chẽ để đảm bảo quyền lực không bị lạm dụng/áp dụng chưa phù hợp xâm phạm đến quyền lợi của cá nhân, tổ chức.

– Dự thảo đã mở rộng tài sản thuộc đối tượng trưng dụng là “cơ sở hạ tầng viễn thông, cơ sở hạ tầng thông tin, hạ tầng số, tài sản số và các công trình kết cấu hạ tầng khác”. Một số công trình này thường liên kết có tính hệ thống, không chỉ giới hạn trong phạm vi một xã (ví dụ: đường cáp quang, hạ tầng đường sắt, hạ tầng truyền tải điện ..), việc sử dụng các công trình này sẽ tác động rất lớn đến tổ chức, cá nhân có liên quan và phạm vi tác động sẽ rất rộng (ví dụ: hạ tầng viễn thông cung cấp các dịch vụ cho cá nhân, tổ chức trong một khu vực rất rộng …) việc cho phép Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã trưng dụng tài sản đối với các cơ sở hạ tầng, công trình này sẽ gặp khó khăn và khó có thể kiểm soát được mức độ tác động.

Đề nghị quy định ngay tại Luật thẩm quyền trưng dụng tài sản đối với Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã trong các trường hợp có điều kiện và giới hạn, ví dụ: Giới hạn trường hợp được áp dụng: phòng, chống thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh trực tiếp đe dọa tính mạng, sức khỏe con người tại địa bàn quản lý; Giới hạn tài sản được trưng dụng: phương tiện giao thông, máy móc, thiết bị, vật tư thông thường.

6. Bồi thường thiệt hại do việc trưng dụng tài sản gây ra (Điều 28)

Theo quy định tại khoản 3 Điều 28 Dự thảo đối với tài sản trưng dụng đã tham gia bảo hiểm bị thiệt hại và được doanh nghiệp kinh doanh bảo hiểm chi trả bồi thường bằng hoặc cao hơn mức bồi thường của Nhà nước thì ngân sách nhà nước sẽ không bồi thường nữa, trong trường hợp chi trả thấp hơn thì Nhà nước sẽ bù chênh lệch.

Theo quy định tại pháp luật về kinh doanh bảo hiểm, người được bảo hiểm có trách nhiệm chuyển giao cho doanh nghiệp bảo hiểm quyền yêu cầu người thứ ba có hành vi gây thiệt hại chịu trách nhiệm bồi hoàn trong phạm vi số tiền bồi thường bảo hiểm (khoản 4 Điều 16 Luật Kinh doanh bảo hiểm); căn cứ bồi thường là mức độ thiệt hại thực tế trừ trường hợp có thỏa thuận khác trong hợp đồng (khoản 1 Điều 51 Luật Kinh doanh bảo hiểm), doanh nghiệp bảo hiểm có quyền yêu cầu người thứ ba bồi hoàn số tiền mà doanh nghiệp bảo hiểm đã bồi thường cho người được bảo hiểm đối với thiệt hại về tài sản, lợi ích kinh tế hoặc nghĩa vụ thực hiện hợp đồng (điểm e khoản 1 Điều 20).

Như vậy, trong lĩnh vực bảo hiểm, khi doanh nghiệp bảo hiểm đã bồi thường thiệt hại cho khách hàng thì họ có quyền yêu cầu bên gây thiệt hại bồi hoàn lại cho mình. Trong trường hợp trưng dụng tài sản gây thiệt hại, bên gây thiệt hại là Nhà nước, như vậy doanh nghiệp bảo hiểm sẽ có quyền thay thế tổ chức, cá nhân có tài sản yêu cầu Nhà nước phải bồi hoàn lại cho mình. Để đảm bảo tính thống nhất và rõ ràng, đề nghị bổ sung quy định này.

Trên đây là một số ý kiến ban đầu của Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với Dự thảo Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản. Rất mong cơ quan soạn thảo cân nhắc để chỉnh sửa, hoàn thiện Dự thảo này.

Trân trọng cảm ơn sự hợp tác của Quý Cơ quan./.